面对分税制

一九九四年，国家出台了分税制改革的政策，将国税和地方税重新划分了上解和留成比例，由过去的地方拿大头变为国家拿大头，这一政策出台后，对基层财政工作者是一个很大的震动，有了各种不同的反响。

为了服从、服务国家改革的大局，稳定基层财政工作者的思想情绪，引导他们树立正确的思想观念，当时主管乡镇财政的付志新局长，要我研究一下如何应对分税制改革这个题目。我经过一段调查和思考，本着顺应改革、服从大局、面对客观现实、力求自我发展的主导思想，撰写了一篇《在分税制条件下如何加强乡镇财源建设的思考》，完稿后，交给付局长审阅，他说，这篇文章写得很深刻，比较有分量，在面上很有指导意义，你可以投到《吉林财政研究》上。

此稿寄出后不到一个月，一件令人啼笑皆非的荒唐现象发生了：厅农財处一位中层领导同志，将我这篇文章大部分内容偷梁换柱，连标点符号都不差，另起了一个题目，署了他个人的名字，在当期的《吉林财政研究》发表了，付局长见此跟我取笑说，我原来想让你把我的名字挂上，我只是帮你出出路子、定定搞，没啥大贡献，也就没好意思张口；没成想你大薛真会溜须，把这马屁拍到厅里去了。此时，我真是“老鼠钻到风箱里”，让他们锯割的连憋气带窝火。冷静过后，我想，我写的这些东西反正都是为领导机关服务的，不能跟领导去计较。于是，我便将此稿改换门庭，投寄到《白城财政》上发表。这一发表不要紧，对于敏感性很强的《吉林财政研究》来讲，立刻察觉到这事处理的欠妥，有点大狗掐小巴嫌疑，随后将我的这篇文章在《吉林财政研究资料》上发表，以示安抚。

一石激起千层浪，墙里开花墙外香，这年夏秋之交，东北财经大学财政系给我发来邀请函，要我参加由他们牵头召开的“全国财税、金融改革理论研讨会”，并将我这篇文章推荐到大会交流，刊登到东北财大学报上，会后,还给我颁发了“优秀论文一等奖”。随之而来的麻烦事也跟踪而至：一些财政、财会刊物纷纷来函，以如何应对分税制改革的挑战为题向我约稿；更有甚者，一些以营利为目的出版团体，以“共和国不会忘记”、“改革精英论文集”、“时代的强音”等等醒目的标题，要我出资买书，将我的这篇文章收录到这些所谓的文集来，在这一片喧嚣声中，似乎我也成了“名人”了。直到现在，我共接到五、六百封此类信函，为了尊重人家的劳动（大部分是一些烫金彩绘的工艺品），顺便留个纪念，我将这些信函整理归类编号，单独保管起来，足足有两大纸盒箱子。

人贵有自知之明。我想“有麝自来香，何必大风扬”我把这些散碎的文稿整理一下，投给吉林人民出版社出版的白城财政改革十年论文集《镌在改革的丰碑上》。这个耐人寻味、使人心里震撼的标题，让子孙后代评说，让历史来做见证，这就足矣！

            在分税制条件下

如何加强乡镇财源建设的思考

从今年一月一日起,国家改革地方财政包干体制,实行分税制财政管理体制。这是中央为适应和促进我国社会主义市场经济发展要求而采取的重大决策。这次改革，是一次历史性的选择，对规范中央与地方的分配决策关系，增强宏观调控能力，以及国家产业政策的贯彻实行都是十分重要的。

实行分税制改革，既然是中央与地方利益分配的调整，必然给地方财力结构带来新的变化和影响。按新体制安排，我区财政收支相抵后，尚有较大的缺口，需要我们通过增收节支来解决，加之税收返还不一定能工巧能够足额保证，还要增加在途时间，使财政资金调度将更加困难。特别是反映在乡财政建设上，从乡镇财政机构、体制乃至乡镇国库，都要进行一次大的变革。面对新形势下的新问题，如何搞好乡镇财政建设，已经成为我们刻不容缓、着力解决的重要课题。

一、实行分税制后乡镇财源建设的方向

国务院关于实行分税制管理体制的决定发布以后，在乡镇财政干部中引起了强烈的反响，多数同志认为，国家出台一项新的改革措施，都是从宏观上考虑的，总体来说是为了我们全民族、全社会着想的。“手心手背都是身上的肉”，“山前山后都是农民的田”，不能坑着谁、向着谁，咱们就边理解边执行吧。但有少数同志则认为：“好不容易建立起乡镇财政，这十来年，通过我们的间辛勤努力，刚刚偿到财政包干的甜头，这一下又回到统收统支的老路上去了”；“农村的工商税来来就不多，这一回，都叫中央、省、市给拿走，我们以后扶持地方企业还有啥劲头了？”“实行分税制，我们乡镇财政体制到底是个啥模式？乡镇财政机构和乡镇国库还有没有存在的必要了？”

针对这些思想反映，我们感到，建立新型的规范的“分税制”财政体制，是一项复杂的系统工程，需要各级领导和广大财政]干部统一认识，服从大局超越自身利益的局限，从宏观上、全局上和政治上充分认识这一体制改革的重大战略意义。

首先，要树立为国分忧的思想。

应该看到，国家实行分税制改革，是有一定战略眼光的：一是考虑到财政包干体制已经不适应发展社会主义市场经济的客观要求，表现在，税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；二是由于国家财力偏于分散。削弱了宏观调控能力。过去有句话，叫做“大河有水小河流，大河无水小河干”笔者认为，用这句话来说明“分税制”下中央和地方的关系，仍有现实意义。那种认为乡镇企业大部分税收都让它中央和省拿走了，管不管这些企业没劲头了的思想，实际上是一种新的“短期行为”。乡镇企业发展如何，体表着一个地方的经济实力，也是乡镇的财源支柱。从眼前利益看，即便是大部分税收交了中央和省，但是上交越多，返还也就越多；从长远利益看，企业交税越多，越说明创利水平越高，它的间接效益不可忽视。因此说，只有把区域经济的发展纳入宏观经济发展战略去考虑，才能处理好中央财源的关系；近期收入和长远效益的关系。

第二，选择优势，确定财源重心。

实行分税制后，乡镇财源建设不是没有什么抓头了，而要“八仙过海，各显神通”了。要站在宏观经济的角度发挥资源优势，确定乡镇财源建设的重心。一是要在土地上做文章，引导农民在法律和政策允许的范围内，坚持什么销路好、效益高景种什么，按市场经济规律调整种植业结构；二是在发展养殖业上下功夫。近几年我区许多乡镇养殖业的发展速度较快，群众也从中得到了实惠，养殖业的发展，对其他产业也起到一个幅射作用；三是在农产品加工转化上花气力。这是发展乡镇企业的一大优势，农产品的加工转化增值是乡镇财源建设怕重要支柱。

第三，努力开拓效益型财源。

分税制把地方所得税这一块留给地方，目的就是促使地方致力提高经济效益。从我区乡镇企业现状来看，微利企业仅占三分之一，有三分之二企业是潜亏或亏损的。管理水平低、经济效益差已经成为乡镇企业发展的截症。因此，实行分税制后，进一步帮助乡镇企业树立效益意义，提高规模效益，建立效益监督机制，促进全面扭亏增盈，是乡镇财源建设明智的选择。

二、强化农业意识，是乡镇财政走向新体制的基础

财政作为政府的重要职能部门，负有促进地方经济发展义不容辞的责任，无论任何时候，抓财源建设的工作不能丢。当然，实行分税制以后，乡镇财政要顺应形势的变化，适时调整理财思路，正确把握财源建设重心.乡镇财政退出企业微观管理以后,财源建设的重点应在保持以农业为基础地的同时,大力扶持第三产业,乡镇企业以及多种经营的发展上。

我们扶余区地处松嫩平原，土地资源丰富，发展农业生产有较大优势，是我国五十个重点商品粮基地之一，党的十一届三中全会以来，广大农民靠政策、靠科学、靠投入，使粮食生产实现了持续稳步增长，其中1990年，粮食总产量在全国夺魁。按照通常规律，高产本该高效益，然而，由于受现行粮食政策和财政包干体制的影响，仍跳不出产量高、贡献大、财政穷，农民富裕不快的圈子。

党中央一再强调，“中国最大的问题，始终是吃饭问题”。“实现农业的稳定发展，是经济稳定，社会稳定和政治稳定的基础，是关系到国家安危的问题，是调整经济结构和关键所在”。前几年，省里虽然也做出了“在政策上激励农业，在资金上优先农业，在物资上保证农业”的决策，但是由于受财政包干体制的影响，在支农的投资发放上还打破不了按市县统一匹配的大锅饭的格局。按照省里的意思，你们扶余虽然是穷县，但不管咋说，总还是“高产”了，全省还有许多“低产穷县”咋办呢？农民说，“抓种田、抓种田，光给政策不给钱”。现在的农村，种地卖粮依然是农民最基本的经济依托，广大农民默默地忍受着高投入、低效益、重负担的经济桎梏，种田的积极性受到挫伤。

现在可好了，实行分税制财政体制改革，正是要打破财政包干这种僵化的格局，确保以农业为基础这个地位。笔者认为，对于以产粮为主的农业大县来讲，不应该把分税制看成是负担，这恰恰是一个良好的机遇。这项改革的出台，国家可以利用税收这个杠杆，集中经济发达地区的一部分财力，重点向以农业为主的“老、少、边、穷”地区倾斜，这对加强乡镇财政建设、促进国家经济协调发展，有了一个良好的开端，并展现出一个广阔的前景。

基于这种考虑，建议国家和省委进一步调整支农周转金和地方机动财力的投向，采取向粮食生产倾斜的政策，使财政资金真正起到导向的作用。

1.对重点产粮县应增加农机、水种、植保等方面的专项资金投放，帮助改变农业生产基本条件；促进科技兴农，组织农业综合开发，实现单位产出多，产品质量优，经济、社会、生态，效益相统一的农业富县。

2.对重点产粮县,国家和省应打破市县统配的大锅饭格局,重点扶持产粮县发展农用工业,建立中小型化肥厂、农药、农膜厂，开辟良种繁育基地。

3．帮助重点产粮县开发资源转化型财源。一方面国家可以通过发放支农周转金、贴息或低息贷款去扶持搞粮食转化的乡镇企业，另方面可以帮助乡镇实行农村股份合作制，建立农村特产开发基金等多种形式，增加对特产资源开发的投入，使农村形成生产、管理、销售一条龙的服务体系，让土特产走向市场，为乡镇财政收入提供源泉。

4．帮助重点产粮县发展第三产业。做为一个农业大县，第三产业大有潜力可挖。扶余历史悠久，文化遗存丰富，境内有古遗址63处，其中“大金得胜陀颂碑”，记录辽金时期女真族自强不息的历史，对于开发旅游业具有得天独厚的条件。但是长期以来，由于地方财力困难，不能得到开发和利用。实行分税制后，国家可以集中一部分财力，实行边开发、边利用，这对国家和地方的财源建设都具有长远的影响。在开发旅游业的同时，发展外资、仓储业以及文化市场，逐步提高第三产业的收入占乡镇财源建设的比重。

三．实行分税制后，依然要强化乡镇财政基础建设

实行分税制，乡镇财政的任务、职能和作用没有改变，但客观上讲，这项改革的出台，使乡镇财政建设步入了一个新的历史阶段。

由于这次改革动作较大，必然要牵动乡镇财政的各项基础工作，有些新的工作需要组织衔接，有的还需要重新调整理顺。其一，对税制改革取消产品税后，原来对农牧水产品征收的产品税并入农林特产税，由农税负责征收,这是个新内容，需要组织衔接好；其二，农业税由于主粮单价调整而做的调整，需要搞好税源调查、制定台账、核定任务，为旺季征收打好基础；其三，实行分税制后改变乡镇财政“核定收支、定额上解，超收节支留用，短收超支自负”的包干体制，相应的要推出“农业四税目标责任制”。诸如这些，必须通过强化乡镇财政各项基础建设来实现。在树立新观念，走向新体制的同时，进一步加强自身改革和配套改革，理顺分配关系，逐步建立适应社会主义市场经济发展的财政运行机制。只有抓住分税制给地方带来的机遇，适时研究制定分税制条件下振兴乡镇财政经济的对策，才能建立起新的平衡、稳定、职能健全的乡镇财政。

当前，有两个问题值得研究和探讨。

一是，实行分税制后，乡镇财政收入升级晋档和基础工作这项升级活动能不能就此而停止。省厅从一九八九年和一九九一年相继开展的这两项活动，对于加强乡镇财政建设、巩固乡镇财政收入成果，有组织、有目标、有步骤地提高管理水平，逐步实现乡镇财政工作标准化、制度化、规范化起到了积极的作用。实行分税制后，有些人对这两项活动产生了误解，也给划为取消之列，笔者认为，这两项活动不仅不能半途而废，还要加强，虽然中央把地方的一大块收入拿走了，但乡镇财政总收入的目标不能丢掉，无论是基期年的确定和共享税的比例，还是税收返还的形式，都要以这个目标和实现数为依据。因此，要摆脱财政困境，提高财政的自身能力，依然要加速发展征管、壮大乡镇财政实力。建议省厅及早制定出这两项活动新的考核办法，以便达到顺力接轨。

二是，实行分税制后，对县乡财政机构改革的设想。

国家实行分税制这项改革，就是要强化税收这个杠杆的作用，增强中央宏观调控能力。目前，从中央到地方都相继建立起“国税”和“地税”两套机构，按照国家对机构改革要实行精兵简政的原则，可以将县财政局农税科翻个牌，对外是地税局，对内仍是财政局农业税科，实行“一套机构、两种职能”。各乡镇财政所也可以采取这个形式，成立乡财税所。笔者认为，从历史上讲，财税本来就是一家，广大县乡财政干部在长期的农税第一线上积累了丰富的经验，他们有条件，有能力，承担地方税的征管任务。这样做，不仅可以在不增编制的基础上，实现平稳过渡，搞好衔接，而且也顺应了当前政府机关改革的大气候。