1994年，以产品增值税改革为主要内容之一的分税制改革，替代了先前的包干制。分税制就如同“佃农理论”中的租金分成契约，中央政府和地方政府分别可比做土地所有者和承租者，在实现中央税收（租金）收入最大化的同时，租金分成与层层承包的串联安排，将引发地方政府之间的激烈竞争。
回顾分税制改革的初衷。1993年推行分税制改革，对十几个省进行研究，实际上就是中央与地方的讨价还价。实行分税制总的精神就是两条，一是要保证中央有一个稳定的财政收入，二是中央财政收入增加要比地方增加得快一点，以调整地区之间的贫富差距。这与当时学界关于提升国家能力的观点基本一致，集权的长处所在主要有五点：（1）集权能有效地提供全国性共享物品和服务；（2）集权可以将跨地区外部效应内部化；（3）集权有利于获得规模经济效应；（4）集权有利于实现宏观经济稳定；（5）集权有利于进行收入再分配。应该说，分税制作为一次影响深远的制度改革，特别是经过两次金融危机的考验后，两大目标已基本成功实现。
如果要进行更深远的追溯，从建国之初，毛就一直在思考中央与地方关系，并将其视之与建国、革命政权转型、政治体制构建密切相关的重大问题。1956年2月起，在连续2个月听取了34个中央部门的汇报后，毛在4月25日扩大会议上，作了著名的《论十大关系》讲话。讲话的第五节“论中央与地方关系”，是关于社会主义政制结构的重要论述，影响深远，这一节仅千余字，却高度精炼地提出了处理中央与地方关系的根本前提、主要目标和基本方法。稍加概括起来，有这么几条：首先，毛突出强调的是，“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导……破坏这种必要的统一，是不允许的”，也就是说，加强和巩固中央的统一领导，注重全国的“整体利益”，是处理中央与地方关系的根本前提。 其次，处理中央与地方关系的目标，就是后来为我们所熟知的发挥“两个积极性”。这即可以说是目标，也可以说是原则。 再次，在方法上，必须提倡“商量办事”的作风。
有学者指出，作为一名务实而又充满决断力的政治家，毛的分析是从实际经验出发，而不是从概念出发，他更关心“实”（更有利于中国发展的制度），而不是“名”（联邦制或单一制），如苏联虽是联邦制国家，他却认为其权力过于集中，来发现分权的可能性，他也关注到了“层层分权”问题，这些经典论述，都为日后改革分权提供了重大的方向指引。正是在这样一种放权的思想指导下，改革前十多年实行的财政包干制，虽然极大地促进地方“放水养鱼”，但却导致财政收入占GDP比重和中央财政占总财政收入“两个比重”迅速下降，这也逐渐偏离了放权的前提和原则。于是1993年央地开始谈判，把分税制改革作为重要杠杆，重新撬动中央与地方关系，使之不至偏离加强中央统一领导的前提和方向。
中央与地方的关系，沿海与内地工业的关系（即“东部与西部的关系”），以及国家、生产单位和生产者个人的关系（即“政府与企业的关系”）。在中央与地方关系上，分税制使中央政府掌握了对财政收入再分配的权力，中央财政实力不断加强，有效地巩固了中央权威，确保了经济增长带来收益为国家财政分享，也使得地方政府尤其是中西部地方政府对中央的依赖性大大增强。在东中西部区域关系上，分税制通过先集中财力、再转移支付的目的，是推进东西部地区间财力的均等化。尽管分税制不应为县乡基层财政困难状况负责，但由于转移支付设计不够完善，导致无法有效缩小区域间的财力差距，特别是中部地区得到的转移支付水平最低，人均财力支出明显缓慢于东西部。
具有历史性意义的农村税费改革，实际上也是一种集权式改革，通过取消税费，使农民不再成为基层财政的主要来源，使原来的“分级投入”为政府间转移支付取代。这一改革取得明显成效的同时，也导致了乡镇财政呈“空壳化”趋势，所谓“吃饭靠财政，服务建设靠专项”，但由于转移支付专项资金的分配机制存在寻租、效率不高等问题，使得乡镇政府服务职能愈发处于“悬浮状态”。
如果说分税制对前两大关系的调整，是得大于失的话，那么，对第三个关系——在政府和企业关系上，尤其值得深入分析探讨。在改革开放前十五年的第一阶段，财政包干制的激发，乡镇集体企业快速发展，这个时期劳动力“离土不离乡，进厂不进城”，工业化的速度远高于城市化。而以1994为临界点，城镇化速度明显加快，城镇人口比重的年均增长率由0.6%变为1.3%，增加一倍多。这一现象背后的重要背景之一，正是分税制重塑了地方政府的行为模式。一方面，原先的财政包干制驱使地方政府通过半行政手段，动员地方资源扩大企业生产、介入企业利益链条，在分税制的推动下，地方政府“办企业”的热情迅速下降，这种与市场经济规律相背离的行为得到了改变。但另一方面，因为分税制改革的推行，使得地方政府兴办企业变得越来越“无利可图”的时候，在这种形势下，地方政府开始积极从预算外、尤其是从土地开发转入中，寻找新的财力增长点。分税制“驱赶”地方政府推进“城市化”的“圈地”进程，建筑业的巨额营业税、土地出让收入或属于地方税收、或属于非预算收入，中央均不参与分享，造就了地方政府的开发土地、经营城市的滚滚热潮，土地收入－银行贷款－城市建设－征地的循环过程，土地、财政和金融三者相结合的高速城市化模式，是“财政锦标赛”体制和“地方政府公司化”倾向带来的行为后果，借张五常的话来说，就是“火上加油”地促使地方政府争先恐后地寻求“生财之道”。
“上下交征利，而国危矣”，恐怕在以利为利的时代，一切不符合经济标准的道德劝诫往往被忽略甚至遗弃。
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