面对康熙末期的国家困局，最大的难点在于贪腐的官僚集团、特权的乡绅家族以及世袭的土司领袖；
他们都属于旧制度下的既得利益者，他们会构建起一个强大的保守势力，来对抗改革的深入。
雍正在执政初期，并没有真正可靠的亲信臣子。
因此，雍正想改革，最重要的就是组建一支高度忠诚于自己的团队。
于是，雍正在执政之初，选拔人才，培养官员时，就逐渐形成三条标准；
第一，这个人最好是非科举出身，这样他会把自己官职的升迁归功于皇帝的恩赏，而不是自己读书的奋斗。
同时非科举出身的人，没有功名，在日后改革触及乡绅利益时，用起来也更方便；
第二，这个人在康熙朝，最好处于低谷，这样雍正提拔他时，知遇之恩的效果才明显；
第三，这个人一定要够勤奋，能吃苦，因为这场改革注定艰苦。
雍正朝著名的三大督抚，鄂尔泰、李卫和田文镜，几乎全是这样的。
首先，这三个人都不是进士。
鄂尔泰是宫廷侍卫出身，李卫和田文镜都是纳捐买的官职。
其次，这三个人在康熙朝全部处于低谷，鄂尔泰是从五品的内务府郎官、李卫是从五品的兵部郎官，田文镜稍好一点，但也只是从四品的内阁侍读学士，都是一眼望不到天的小位置。
后来这三个人都因为在各自领域所展现出的勤奋正直与刻苦，在短短几年之间，就被雍正拔擢为封疆大吏，开府建牙。
而这三个人，也成了雍正后来改革时，最锋利的三把利剑。
皇帝用人，仅靠恩情还不行，在制度上，同样要紧紧控制住官员们，才能掌控全局。
雍正在制度上的一大创举，就是扩大了密折专奏的范围。
清朝以前，官员的奏本，是要经过政府内部的层层递交，才能到皇帝面前。
这样一来，下级官员有些话就不敢说。
所谓“密折专奏”则是指，皇帝允许部分大臣，绕过政府层级，以个人身份，直接把奏折送呈皇帝御览。
“密折专奏”这事，其实是康熙发明的，只不过康熙因为精力有限，从康熙二十年开创该制度，一直到康熙驾崩，41年时间，康熙一共只授予了200名官员，有密折专奏权。
雍正为了加强对官员的控制，他不但完善了奏折制度，而且还极大地扩张了密折专奏的范围，执政13年，雍正一共授予了超过1300名官员的密折专奏权。
雍正的这个做法，虽然极大地扩充了自己批阅奏折的工作量，但他在这一过程中，构建了一整套关于奏折传递的新系统，实现了自己对官场的高度控制，以确保改革顺利进行。
雍正用恩情拔擢出了亲信，用奏折控制住了官场，。
一场改革大戏就要拉开帷幕了。
而雍正动手的第一项改革，就是针对“火耗摊派”的问题，提出了“火耗归公”。
就是由朝廷统一标准，向百姓收火耗钱，以免地方官员，漫天要价，胡乱盘剥。
当初康熙活着时，陕西巡抚噶什图，就曾经提出过“火耗归公”，但被康熙拒绝了。
核心原因，就在于康熙爱惜自己的名声。
因为火耗本来是底下官员的个人行为，一旦由朝廷统一标准，便会成为国家行为，那国家向老百姓多要一笔钱，不就成了国家在盘剥百姓了吗？
康熙当时的原话就是，“朕若批发，竟视为奏准之事。加派之名朕岂受乎？”就加派百姓这样的恶名，朕是不能接受的。
既然这个“火耗钱”是地方官员的个人行为，不是国家规定，那直接取消不就好了嘛？
干吗非要火耗归公呢？
答案在于，明清时期，官员的俸禄实在太低了，一个七品知县的一年收入是45两，在理论上这也许够知县自己生活，但考虑到衙门的办公支出，官场的迎来送往，包括逢年过节时的上司勒索，这点钱就远远不够了。
因此，受现实因素影响，在朝廷的中央财政没钱给官员额外涨工资的前提下，皇帝就只能任由官员自行摊派“火耗”，剥削百姓。
而且几乎是所有官员，都要去收这笔火耗钱，无非是贪官收得多，清官收得少而已。
所以，雍正改革第一步指向“火耗归公”，也是看出来了，有许多清官他是不想去拿“火耗摊派”去盘剥百姓的，他只是因为工资太低没办法。
只要工资到位，“火耗”方面的改革，恰恰是阻力最小的。
于是，雍正直接以国家的名义统一火耗标准，实行“火耗归公”。
用低税率的国家火耗，取代了此前横征暴敛的官员火耗，减轻了百姓的实际负担。
同时，又转而将收上来的火耗，重新核算，拿出来给官员们涨工资，实行“养廉银制度”。
并且，雍正还同步下令，禁止官员之间逢年过节的送礼行为，并利用密折和巡察御史进行严查，整顿官场陋习。
一时间，贪官不敢贪，清官不用贪。
既解决了“火耗摊派”的问题，也扭转了官场的风气。
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