第十二章—博弈“增减挂钩”
土地增减挂钩是指依据土地利用总体规划将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
从实际操作来看所谓“增减挂钩”，其核心是地方政府通过村庄整治和农民集中居住，把腾出来的宅基地等农村建设用地复垦为耕地。然后，市县政府就可在既有年度用地指标之外，在城市近郊区征用等量耕地，用于城市和工业建设。这政策最早见诸中央文件是2004年。
“增减挂钩”的初衷：1996—2008年，由于大量农民进城务工，农村住宅常年闲置，形成众多“空心村”。而基于这农村存量建设用地远高于城市建设用地的现实，国土资源部制定了“增减挂钩”的政策，意图在保持建设用量不显著增加的前提下，减少存量农村建设用地的规模，来满足城市发展需要的土地空间，从而既实现耕地保护的目标，又能保障工业化，城市化的用地供给。
“增减挂钩”操作四大要点：第一，规划先行；第二，挂钩周转指标是核心；第三，以项目区为单位实施（必须在同一市，县辖区内，不得跨市县搞增减“挂钩”）；第四，试点由国土部审批并封闭运行。
地方政府热衷“增减挂钩”的原因：建设用地指标管理下的土地供求存在尖锐矛盾。目前，为保护耕地，中央政府对年度建设占用耕地指标实行计划控制，即全国每年能征收多少耕地用于非农建设，总规模由中央政府确定。然后每年由国土资源部根据各省的需求，把耕地“农转非”指标“批发”给各省，各省再“零售”给市县政府。这种层层下拨的建设用地指标管理体制，造成了建设用地的供求矛盾并呈加剧之势。在这种体制约束下，地方政府长期苦于建设用地指标短缺。而国土资源部推出的“增减挂钩”政策无疑为其提供了“合法”扩展城市和工业空间的手段。既然建设用地指标已成为地方发展的硬约束，有专管土地的部门发放的“周转目标”，地方政府当然会趋之若鹜。
根据作者的对试点的调查，“增减挂钩”的实施以下步骤必不可少：
1，编制并审批与土地利用总体规划一致的规划，保证项目实施的合法性。
2，组建投融资公司，筹措运作资金，解决基础设施投资和农民新居建设的资金来源。
3，国土系统下达土地挂钩周转指标，解决新区建设用地指标。
4，村民，村委会，镇政府，投融资公司分别签订“宅基地换房”协议。
5，村委会制定村民分房和拆迁办法，组织村民入住新区。
6，原宅基地整理复耕，用复耕的土地归还土地挂钩周转坐标。
从以上步骤可见，为了实现增减挂钩，地方政府要做到不单单是土地物理上的位移，还要面对更加复杂的问题。从实施过程和结果来看，当国土资源部期望利用增减挂钩政策实现双保目标时，地方政府则巧妙利用这一政策在推进“消灭村庄的城市化“。
本章作者建议中央在规范增减挂钩政策的同时，应当切实推进以保护农民土地权利和促进土地市场交易的改革，以促进中国健康的城市化进程。其一是改革建设用地指标管理模式；其二是出台农村集体建设用地上市办法；其三是推进农民宅基地商品化改革。
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