秦始皇统一后的秦制是国-郡-县-乡四个行政层级的结构。战国秦有所不同。一百多年的发展演变，比我下面说的更复杂。我说简单粗暴版的。
秦献公到秦孝公初年，国直领县，县下有乡，无郡。但此时的秦县不是统一设置的行政单位，依然属于春秋时那种在边疆设置的特区。大量小乡、邑、聚落与县并存，承担赋税和兵役，但还不是流官治理的形态。国家尚无整齐划一的行政层级。卫鞅第一阶段变法，以献公的户籍相伍为基础，设什伍连坐，其实也是在构建乡政。后来秦孝公迁都咸阳，国家统一县制，把许多小乡邑聚都合并为县，加上原有的几个县，共设四十一县。次年设有秩吏，在秦国初步形成了官秩体系。这才有了比较整齐划一的国-县-乡三级行政层级。这个“国”，主要是内史地区（请记住这点）。
秦惠文王时，张仪迫降魏国上郡十五县。秦国得到上郡后，也借鉴了魏国郡制。上郡也因此变为秦国第一个边郡。司马错、张仪灭巴蜀后，蜀被封为诸侯，巴成为秦国第二个边郡。后来秦与楚两次交战，夺楚汉中郡六百里地（主要是上庸地区），与秦国原有的南郑地区（即汉中盆地）合并为第三个边郡——汉中郡。义渠国被打得俯首称臣，秦国也搞了属邦制来治理这种异族臣邦。秦惠文王还在摸索阶段就去世了，所以这个时期的秦国政体最为混乱。
需要注意的是，秦国只是在原先的基础上增加了郡与诸侯国。郡只是军区，对县没有行政权，只在军事行动上对郡内各县的资源和人马有调动权力。所有的县还是被国家直辖的，具体政务是由内史来对接的。各郡县向内史上计的传统，也是这么来的。那三个郡与蜀封国，跟内史其实是平级关系（这点也请记住），义渠也差不多，都带有特区性质。特区之外，还是国-县-乡三级。不过，新体制也由于国情的剧烈变化而出现萌芽。
秦武王改革了官制，更修为田律，但在位时间很短，对郡制的改革恐怕还没什么思路。秦昭王即位后，宣太后与穰侯魏冉做主，把秦惠文王时夺楚的上庸地区（号称汉中之半）又归还楚国，与楚结盟了。蜀地发生叛乱，但被威震巴蜀的老将司马错平定。秦昭王时期对外用兵最为频繁，地盘比他爹那时扩张更快。尽管设郡有先后，但各地区郡县化已经是大趋势。
秦昭王前期的郡制跟过去大同小异。但战争规模的扩大促使秦国不断扩军。扩军的方式，是按照中尉军的组织结构，在各个边郡设置郡邦尉为首的军事组织，各郡纷纷设立常备军（秦昭王这种几乎年年打仗的，你不设常备军还不行）。秦制的郡尉大致是这么出现的。至于学魏国的郡守制度，也没荒废。后来秦朝的守、尉都是二千石官，平起平坐，可以在对方空缺时代行其职权，都是历史沿革造成的。
在这个阶段，我们很容易察觉一件事。边郡增加了，县的数量也自然水涨船高。郡府不直接管理县，要类似内史吗？于是内史和郡府之间的职权划分，也渐渐发生了变化。内史不再大包大揽，保留了上计等重要权利。郡府不断增加其他属性，最终演变为各县的上级机构，行政、司法、军事职能渐渐齐全了。郡也从单纯的军区变成了常设行政区域。此外，秦国还有大量名为“都官”的中央直属机构，广泛分布于各郡县。有些事务跟郡县对接，但郡县与其没有统属关系。
经过这个演变，从秦昭王晚期到秦王政前期的郡县制，逐渐过渡为郡下辖县的形态。这也意味着秦国的郡县普遍征兵制更加完善，战时动员能力与日常治理能力都大大增强。国-郡-县-乡四层级的政体初步形成，但还不太完善。
这个不完善，主要还是郡这一级没有整齐划一的制度。乡、县都已经做到了，但郡还没有。郡守最初是军区司令，郡邦尉最开始属于中央派驻地方的都官（汉朝改称“都尉”，“都”就是这个意思）。郡守在后来转型为行政主官，郡邦尉是军事主官。中央集权在上，地方分权在下。守、尉分权在秦统一前，未必是个统一的制度。
由于历史原因，秦国有些地区在还没设郡时，是先派邦尉去军管的，后来设郡了才自动转为郡邦尉（白起在伊阙之战后做的那个邦尉就非常可疑。河外地区正式设三川郡，得吕不韦时期了）。有些像上郡这样的老郡，一开始就是郡守当头。有没有在上郡守之外又设一个上郡邦尉，也很难说。出土秦兵器铭文显示，做过邦尉的司马错、白起，都担任过上郡守。没错，上郡守，而非上郡尉。秦国各郡的区情差异很大，我们可以合理怀疑，不是所有的郡都同时设了守、尉，而是在秦统一战争期间逐渐由便宜置吏转为统一官制。
秦始皇统一天下后，重新划分三十六郡，后来又有增加。他书同文的时候，又颁布一些改名政策。具体见【秦更名方】。比如【邦司马】改为【郡司马】，【郡邦尉】改成【郡尉】，【骑邦尉】改成【骑×尉】（有说是骑都尉，有说是骑校尉，我也不知哪个更准）。郡制统一为郡守、郡尉、郡监御史三个长吏开府分权制衡。县制其实也是县令、县尉有分权的情况。而且秦的内史和各个郡还受战时影响，是平等关系。那时候的郡县地位高，没像后面逐渐降格了。这些跟后来汉朝版本郡县制还是有些差异。
至此，秦制才变成了大体上整齐划一的国-郡-县-乡四个行政层级。虽然还存在一些一国两制的情况，但总体上是这个形态。商鞅变法其实是从乡开始往上改革的，秦国后续几代都在顺着他的思路进行深化改革。
至于秦末动乱，其实也是一个各乡叛郡县的过程。故秦地的乡跟故六国地的乡有很大差别。我说的故秦地，可不仅仅是关中内史地区，而是后来被刘邦作为西汉中央直属地盘的故秦十五郡，约等于秦灭六国前的地盘（多一个颍川郡，少一个太原郡）。
总之，用大历史的眼光看。秦始皇改制是顺应着一百多年来的社会制度发展需要，而不是出于某个学派的书生理想。秦朝灭得早，很多探索才刚起步，转型不过十余年。所以后面还得靠刘邦、吕雉、刘恒、刘启、刘彻这几代继续发展和完善国-郡-县-乡四个行政层级的大一统体制。刘彻之前那几位，还属于在祖龙版本的框架下修修补补的状态。刘彻的改革力度更大，把大一统真正改良成百代之法。
你说这段历史的哪个环节能缺？陈胜吴广，项羽等人，汉初诸侯王，也都是历史特邀的测试员。没有一种东西是从天上突然掉下来的。也不可能从土里突然长出来。都是应运而生，时过境迁则消逝。
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