深圳流动人口治理经验读书笔记

澡花一朵朵，想法一堆堆。

今天，小澡哥读书，整理读书笔记如下：

第七次人口普查数据显示，截止2020年，中国人户分离人口达到49276万人，占全国人口的34.9%，其中，流动人口达到37582万人，占全国人口的26.6%。可见，中国的流动人口达到3.8亿，每4个中国人都有1个是流动人口。在北上广深等特大城市，流动人口与本地户籍人口倒挂问题严重，城市管理难度大，市民化成本高，城市内部二元分化非常明显。流动人口治理成为中国城市社会治理的重要议题。

深圳是中国改革开放进程中先行先试的经济特区，是中国外向型经济和出口制造的典型代表，更是流动人口占总人口比重最高的沿海一线城市。2021年，深圳全市年末常住人口为1768.16万人。其中，常住户籍人口为556.39万人，占常住人口比重31.5%；常住非户籍人口1211.77万人，占比重68.5%。在流动人口治理方面，深圳面临的压力要高于其他一线城市，其治理经验具有重要的借鉴和参考价值。

任何有效的治理体制都必须以流动人口公共服务和公民权利的保障为前提。在城市内部二元分化的治理格局下，流动人口始终是游离的、无根的，他们不可能真正整合到城市社会的秩序中。市民化问题不解决，再完善的治理体制也不过是管制流动人口的精致牢笼。

改革开放后，深圳经济特区的飞速发展导致全国各地的大量人口涌入。流动人口与户籍人口严重倒挂，导致城市基础设施和公共服务资源的不足，也带来了社会治安问题。加强对流动人口的规模管控和治安管理，成为政府的重点工作。20世纪80、90年代，“以证管人”是深圳市管控人口的核心办法。流动人口进入深圳，需要办理暂住证、边防证、外出务工证、计划生育证等多种证件，并收取暂住人口管理费（增容费）和各种证件费用。这种方式增加了流动人口进入特区的成本，但在多大程度上起到外来工有序流动、控制人口规模的效果，却难有定论。

在城市内部二元分化的格局下，流动人口获得城市公共服务的机会很少。通过增容费、借读费购买公共服务，几乎是20世纪八九十年代流动人口获得城市公共服务的唯一途径。增容费主要包括3种，即暂住人口管理费、城市基础设施增容费、购房入户城市增容费。只有缴纳暂住人口管理费和各种证件费用，流动人口才能在深圳获得就业和生活的机会，这类费用可视为对基本公民身份的购买。直到21世纪初，流动人口尚需通过办理各种证件、缴纳各种管理费和罚金、买户口、交借读费等方式获得在深圳工作生活的机会和相关公共服务。

2003年3月广州孙志刚事件发生后，收容遣送制度于同年6月被废止，暂住证失去了强制力，流动人口群体再不用担心因没办证而被收容。孙志刚事件对辅警、治安员队伍也造成很大的冲击。治安联防组织被大力整顿，其执法权限被严格约束。派出所的临聘人员一夜之间全部裁完。与之相伴随的是，半年后治安形势不断恶化。有鉴于此，深圳市政法委在市、区成立“出租屋网格综合管理办公室”（2006年更名为流动人口和出租屋综合管理办公室），在镇、村、居委会层面也设置相应的综合管理机构，负责承租人的信息采集、房屋租赁管理、管理费征缴等业务。

2008年《深圳市居住证暂行办法》出台，自1984年开始实行的暂住证制度彻底进入历史，户籍制度管控人口和劳动力流动的功能被剥离。《深圳市居住证暂行办法》将居住证分为临时居住证、长期居住证、临时家属居住证，办证无门槛，但公共服务功能弱，只有办理长期居住证的流动人口才能享有子女入学、办理港澳商务出境手续等方面的待遇。

2015年6月开始实施的《深圳经济特区居住证条例》将旧版居住证“三证合一”，规定只要在深居住满一年、缴纳社保满一年就可以申领新版居住证。相对而言，新版居住证享受公共服务的门槛更低，基本公共服务和优惠服务待遇范围更广。除居住证制度外，积分入户、积分入学、发放学位补贴等政策也是推动渐进市民化的重要政策。2010年，深圳开始推行积分入户政策，将个人素质、纳税、居住、参保、年龄等方面作为主要的积分指标。2017年入户政策有所调整，包括人才入户和积分入户两类。然而，相对流动人口规模而言，积分入户的名额总量仍然偏少。

随着互联网技术的发达，深圳各区相继实现网格化管理，信息的采集上报、业务分配下达、执法情况反馈、部门沟通等都通过专门的APP和微信群进行。目前，深圳将综管与各职能部门连接起来，逐渐建立起一套综合化、网格化、技术化、精细化、半规范化的流动人口管理体制。同时，有两个趋势值得关注：一是社会化购买服务，律师、社工等通过政府购买社会组织服务的形式，为社区本地居民和流动人口提供专业服务；二是流动人口进入社区党支部和居委会，每个社区党支部和居委会领导班子都要有一定比例的流动人口，参与社区事务管理。

流动人口进党支部和居委会，对其市民化的推进具有不可忽略的重要意义。尽管只有少数流动人口精英有选举权和被选举权，但迈出这一步却非常不容易。在选举前后有许多本地居民难以理解，为什么要选外地人进党支部、居委会，他们认为社区是本地居民的社区。而实际上，这一举措正是要打破本地人这种想当然的观念，打破流动人口政治公民权长期被排斥的局面，逐步赋予其参与社区公共事务的权利。

梳理深圳流动人口治理的历史，我们可以发现，深圳在社会管理层面实现了从粗放的治安管控到综合化、网格化、技术化、精细化、半规范化管理的转变，社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平有了很大的提高。然而，共建共治共享社会治理格局中的“社会”，仍然需要更多的成长空间，流动人口对当地公共事务的参与也尚处于起步阶段。同时，当前的“治理”很大程度上仍然是管理，党和政府管理流动人口的效能有了较大提升，但大多数时候流动人口仍然是作为被动管理的一方，而非参与社会治理的重要主体。要完善社会治理体制，在社会协同和公众参与方面，还有许多工作要做。