当前农村全面转型面临八大挑战

2017年7月21日，中国社会科学院农村发展研究所、中国社会科学出版社在北京联合发布《中国农村发展报告》（2017）并举行“全面深化中国农村改革激发农村发展新动能”高层论坛。

《中国农村发展报告》（2017）总报告指出，当前农村全面转型面临八大挑战：

一、高成本严重损害农业竞争力。2005-2015年，中国三种粮食每亩总成本平均每年上涨9.7%，其中人工成本年均上涨11.0%，土地成本年均上涨13.5%，均远高于同期农林牧渔业增加值年均增长率（4.4%）和谷物生产者价格指数年均上涨率（4.8%）。高生产成本推高了粮食价格、降低了农业经营收益，损害了农业竞争力。

二、农业机械化亟待转型升级。自2011年以来，大中型农机具数量和机械作业费增速“双回落”，而且近年来小型拖拉机的绝对数量连续减少。这意味着，中国大中型农机具数量正在趋于饱和，农机作业市场竞争日益充分，农业机械化面临转型压力。

三、“谁来种地”难题尚未破解。占农民工总量49.7%的新生代农民工基本没有参加过农业生产且早已习惯城镇生活，不会种地也不愿种地。再加上务农收益较低和耕地细碎化，一些地方开始出现抛荒，在河南南部、湖南西部的山区耕地抛荒比例接近1/4。

四、农业规模经营面临巨大挑战。2015年底，经营耕地10亩以下的农户数量仍然多达2.1亿户，占全部农户的79.6%。2016年全国土地流转面积为4.71亿亩，占家庭承包耕地面积的比重为35.1%，仅比上年提高1.8个百分点，远低于2012～2014年4个百分点以上的年均增速，一些农民想出租土地却没人承接。

五、农民增收的压力不断增加。由于中国经济发展进入新常态，而且农业经营效益进入下行通道，农民增收的务农、务工这两大传统动力有所减弱，加上财产性收入短期难以有明显增加（2016年仅占2.2%），依靠转移净收入来支撑农民收入增长也不太现实，农民增收难度日益加大。

六、农村资源资产浪费严重。当前农村居民点空闲和闲置用地面积约多达3000万亩。2000年-2011年，在全国农村人口减少1.33亿人的情况下，农村居民点用地反而增加了3045万亩。而且，每年因农村人口转变为城镇居民而新增农村闲置住房5.94亿平方米、折合市场价值约4000亿元。

七、农村生态环境亟待改善。不科学的经营管理理念和落后的生产方式，比如化肥、农药、农膜的过量使用，再加上全国每年38亿吨的畜禽粪污产生量，导致中国的农业面源污染十分严重。而且，近年来随着农民生活水平的提高，农村生活垃圾和污水污染问题也日益突出。

八、乡村治理模式仍需创新。农业组织形式和生产方式的转变要求创新乡村治理机制。农村集体经济组织、农村股份合作经济组织与“村两委”的关系亟待理顺。乡村治理机制如何适应农业转移人口市民化、农村社区化的值得注意。

《中国农村发展报告》（2017）总报告认为，新时期，加快农村全面转型，必须全面激活要素、市场和主体，赋予农民更多的财产权利，促进城乡资源要素双向流动，激发农村发展活力和新动能。然而，受传统观念和体制的束缚，在加快农村全面转型、激发农村发展活力的过程中，目前仍存在一些思想认识、体制机制、法律法规和政策障碍。具体来看，在思想认识方面，一是担心农民离农退地会影响社会稳定，二是对农村集体产权制度改革的误解，三是误将土地流转等同于农业适度规模经营，四是对国家粮食安全的认识有待深化，五是对工商资本下乡的认识存在偏颇。在体制机制方面，一是各项改革分头管理、条块推进的方式，影响了改革的整体效果；二是农村改革的连贯性、系统性不足，增加了下一步深化改革的难度，三是改革的行政性较强且容错机制不健全，束缚了基层创新的积极性。在法律法规方面，一方面是有些禁止性规定已经不合时宜，亟待修改，另一方面是一些指导性的法律法规建设滞后，仍需健全。在政策方面，主要是现行的一些政策实际上限制了农村资源资产的流动性，束缚了农村内生活力的发挥。

《中国农村发展报告》（2017）总报告认为，新阶段激发农村发展活力和新动能，促进农村全面发展和繁荣，需要重点做好五大方面的工作：一、提高农村资源资产的流动性，探索农村土地国家收储制度。包括探索进城落户农民农村承包地、宅基地以及其他资源资产的市场化退出机制；扩大农村土地转让的市场半径，在条件允许的部分地区，尝试农村资源资产跨集体转让；探索农村土地的国家赎买收储制度，将农村土地性质转变为国有等。二、加快农村集体产权制度改革，发展壮大新型农村集体经济。包括明确农村集体经济组织成员资格认定；赋予集体经营性资产股份更多权利权能；协同推进各种集体资源资产的产权制度改革；多种方式发展壮大新型农村集体经济；做好有关改革发展的配套保障工作等。三、构建新型农业经营体系，保障农村发展全面转型。首先要强化新型农业经营和服务主体的作用；其次应提高土地经营权流转的稳定性；再次是加快创新农业规模经营实现方式；最后要引导小农生产进入现代农业发展轨道。四、加快供给侧结构性改革，提高农业竞争力和经营效益。这要从降低农业生产成本、调整农业产业结构、提升农产品品质、促进一二三产融合等方面发力。五、完善支持保护政策，促进农业农村持续稳定发展。一方面要创新财政支农方式，另一方要健全农业保险制度。

《中国农村发展报告》（2017）发布了中国农村发展指数及中国农村发展指数测评报告。中国农村发展指数以新农村建设20字方针、绿色发展理念及城乡发展一体化战略为指导，由包括经济发展、社会发展、生活水平、生态环境和城乡一体化5个维度的27个指标构成。基于该指数，测评报告对2011~2015年期间全国及各地区农村发展进程进行了测度和比较分析，并重点分析了与2014年相比的主要变化。测评报告指出中国农村发展四大趋势：

一、农村发展水平继续稳步提高。2015年，全国层面农村发展指数为0.623，与2014年相比上升了0.045。生活水平维度对总指数的增长贡献了35.6%，在五个维度中贡献最大。与2011～2014年期间相比，生态环境维度的贡献率有较大提升，城乡一体化维度的贡献率明显下降。

二、地区差异延续缩小趋势。农村发展水平在省份之间继续呈“两端分化、中间趋同”分布特征。2015年农村发展指数最高的五个地区依次是上海（1.101）、浙江（1.024）、北京（1.006）、江苏（0.906）和天津（0.901），最低的五个地区依次是甘肃（0.465）、贵州（0.476）、云南（0.481）、新疆（0.530）和青海（0.538）。与2014年相比，2015年指数排名上升的有8个省（区、市），下降的有13个，排名上升最多的是海南和山西。2015年，农村发展水平最高的五个地区总指数的平均值为0.988，最低的五个地区总指数的平均值为0.498，两者之比为1.98，与2014年相比下降0.06，延续了持续下降的趋势，说明地区间农村综合发展水平的差距总体上趋于缩小。

三、中西部与东北地区面临的维度间发展失衡问题明显缩小。在中、西部与东北地区，五个维度分指数中最高值与最低值的比值依次是2.00、2.33和2.50，都远大于东部地区的1.29。与2014年相比，四个地区的比值都有明显下降，东北地区降幅最大，比值下降了0.46。

四、各维度普遍存在较明显的地区差距，但差距趋于缩小。2015年，生态环境分指数的变异系数为0.39，与2014年相比下降了0.09，降幅远大于其他维度。2015年，经济发展与社会发展分指数的变异系数分别为0.43和0.42，都首次超过生态环境。与2014年相比，2015年社会发展分指数的变异系数还提高了0.01，地区差距略有上升。地区差距最小的是城乡一体化，2015年分指数变异系数为0.11，与比2014年相比又有微小下降。

报告指出，目前我国农村集体产权制度改革正在有序推进，试点地区开展了形式多样的创新性探索，已经取得重要突破和进展。但这项改革仍面临着一些值得关注的问题，包括：改革目标与农村集体所有制之间存在矛盾、相关的法律规定和政策滞后、在农村集体经济组织内部封闭运行的限制性规定影响了改革的效果、没有明确如何解决非试点地区的改革试点等。因此，应探索以户为单位实现农民成员权与财产权的统一、稳步放开农民股权流转范围、扎实推进农村集体产权制度的改革试验。

报告指出，随着“大众创业、万众创新”由城市向农村的深入推进，农村创新创业取得了一定的成效，并呈现出创业主体多元化、新产业、新业态、新模式等明显特征。但创业项目同质化、科技创新不足、高层次人才缺乏、融资难、政策服务体系不完善等成为当前制约农村创新创业的主要问题。尽管面临众多障碍，但与城市相比，农村地区电商、休闲农业、特色农产品加工业等新型业态发展潜力巨大，存在诸多创新创业机遇。因此，应进一步完善和调整相应的政策，通过建设农村创新创业综合试验示范区、促进城市与农村创新创业资源实现有序对接、完善农村科技服务体系、探索农村创新创业融资新模式、加快推进农村体制机制改革等方式，充分释放农村创新创业的潜在动能。

报告指出，我国农地流转市场发展迅速，截止2016年底，发生流转耕地面积占比为35%，全国超过1/3的耕地发生了流转。当前土地流转存在两个增加，一是承包权不发生变更的流转在增加，二是突破集体经济组织成员限制的流转在增加。转包、出租和股份合作三种流转形式的土地承包权都不发生变化，2015年河北等7省总体来看，三种形式合计占比86.22%，到2016年小幅增加到86.38%，即超过85%的流转耕地在流转时承包权不发生变化。在“三权分置”框架下，这三种形式都可以归类为“经营权”的流转。而另外两种“承包权”流转的转让和互换形式的比例在2016年都有小幅下降。另外，出租、股份合作和转让三种流转形式的共同特点是转入方不必局限于同一集体经济组织成员内部，2015年三者合计占比45.07%，2016年小幅增加到46.62%。在2015年所有出租形式的流转土地中，流转给本乡镇外的面积占比为12.72%，到2016年进一步增加到16.19%。这表明，在那些由村外户籍经营主体经营的流转土地中，有16%的土地是被本乡镇外的经营主体经营，其他84%由本乡其他村的经营主体耕种。河北等7省总体来看，2015年所有流转土地中有61.71%的土地签订了流转合同，到2016年进一步增加到65.78%。

《中国农村发展报告》（2017）指出，我国新型农村金融机构的发展从出台正式制度至2016年年底，已走过第10个年头，各类金融机构在机构数量、资本规模、业务范围和规模等发面均得到长足发展，一定程度上填补了我国农村金融的空白。目前，村镇银行继续保持稳定发展，小贷公司已结束爆发式增长时代，农村资金互助社则在2012年已进入“暂缓”牌照审批阶段。当前我国新型农村金融机构存在的主要问题包括：第一，区域布局与发展不平衡；第二，政策扶持力度不足；第三，机构创新动力不足，在新形势下市场空间被挤压；第四，治理结构不合理。在今后的改革中应继续加大对中西部和东北地区欠发达地区新型金融机构发展的政策支持力度，不断完善金融机构之间的竞争与合作机制，增加创新动能，着力进行新型金融机构的本土化改造，提升服务“三农”的水平。

报告指出，深化供销合作社综合改革是党和政府站在“三农”工作的全局制定的一项战略部署，但目前仍然存在少数地方领导、部门以及系统内部干部职工对供销合作社综合改革的重要意义认识不足甚至有偏差，供销合作社体制机制改革的创新手段不足，基层组织建设相对薄弱、人才队伍建设严重滞后，以及历史包袱重等问题。建议强化培训与宣传，提升各级领导干部和系统内干部职工对深化供销合作社综合改革的认识。继续加大供销合作社综合改革的深度与广度，基层组织建设从“扩面”转向“提质”为主，加大联合社治理机制的改革力度，厘清行政管理、行业指导与经济发展的组织边界，加快联合社治理的双线运行机制建设。扩大改革试点经验推广，建立专项业务实用人才骨干培训基地，健全人才引进与激励机制，加大大中型社有企业引入职业经理人步伐。启动社有资产产权改革试点，开展社有资产的清产核资，落实社有资产产权登记制度。

报告指出，干部驻村是中国共产党组织和开展农村工作的重要方式，驻村“第一书记”是当今历史时期干部驻村的主要形式之一。为了解决农村集体经济薄弱、基层组织干部整体素质下降、基层组织无钱、无人、无能力办事的困境，2000年以来，各省（自治区）陆续开展驻村第一书记帮扶工作。在各省十几年实践基础上，2015年，结合群众路线教育活动和精准扶贫战略需求，中央在全国层面推广驻村第一书记制度，在5.7万个党组织软弱涣散村和12.8万个建档立卡贫困村全面覆盖第一书记。驻村第一书记在制度设计和实际运作中都体现出优越性，尤其在精准扶贫领域，更容易避免扶贫资源浪费，促进扶贫效果最大化，同时上位下移有助于克服政府科层制弊端。报告介绍了驻村第一书记在村庄党建、精准扶贫、乡村治理等方面取得的效果，同时也指出驻村第一书记帮扶仍然存在一定的困境和问题，建议加大选拔力度保障人选合格，注重可持续发展目标需求，加强系统理论知识培训和建立科学考核激励机制。

《中国农村发展报告》（2017）认为，村规民约是村民在现有的法律法规约束条件下达成的约定，村规民约要以法律为基础，村规民约不能侵犯村民的法定权利，村规民约必须体现村民对国家的义务和责任，村规民约在某些方面甚至可以帮助国家法律在农村的执行。但是，村规民约自有其作用的空间，法律和村规民约应是分工合作、而不是替代的关系。村规民约主要解决村民的公共事务。村规民约的制定和实施有利于敦风化俗，规范行为；维护秩序，稳定社会；保护公共财产，推动公益事业；执行国家政策，实现国家目标。当前村规民约存在的主要问题是：首先，部分地区没有制定村规民约，一些村规民约只是重复法律和行政法规的内容；其次，部分地区的村规民约未经民主协商，存在违法侵权现象；再次，村规民约形式过于单一，一些村规民约成为村委会治村的一个工具；最后，执行村规民约缺乏惩罚的措施。规范村规民约必须遵守合法性原则、民主协商原则、公共利益原则、以及尊重当地习俗原则。

报告指出，新型农村合作医疗制度的建立后，我国农村地区医疗保障事业虽然取得了巨大成就，但仍然面临着若干障碍性因素和制度设计的困境，包括制度内容存在若干不合理之处、配套体制障碍、管理分割与实施中遇到的问题以及相关法律制度供给不足等。今后改革的方向应是统筹发展城乡医疗保障制度以及建立城乡一体化的医疗保障管理体制，这有助于整合现有管理资源，降低医疗管理成本，并通过增加基金数量达到增强基金抗风险能力的效果。在构建整合型医疗卫生保障制度的过程中，我国各地区需要考虑到经济差异与管理分割等方面带来的制约性因素，建立一套合理、有序的制度设计，并依照循序渐进的原则，在实践中不断摸索、完善。相关的政策建议是：增加财政投入，提高筹资水平，鼓励资金来源渠道多样化，完善长效筹资机制；实行配套改革措施，缩小城乡与区域间差距，强化政策宣传与政策落实力度；有效实施跨省就医费用核查与结报，加强农村合作医疗信息化建设与立法工作等。

报告指出，“政经分开”是未来我国乡村社区治理方式改革的可行方向，但当前的探索仍不完善。深化“政经分开”改革，应进一步剥离村“两委”对集体经济的经营管理职能，以及农村自治组织的行政职能和自治职能。基层自治组织“两委”班子成员均不应担任集体经济组织领导成员。应该进一步切断基层自治组织凭借党组织关系对集体经济组织进行直接管理和干预的渠道。引导农村从集体经济组织包揽社区公共服务费用转向由享受服务的居民付费，其运作模式可仿照行业协会。集体经济组织社区公共服务支出视为参与公益事业，应享受税前抵扣。股份制改革可以成为农村集体经济组织改革的最优选择，却不应是唯一选择。建议集体经济组织广泛引入企业经营管理制度。尽快立法赋予农村集体经济组织法人身份和地位，明确规定其可享有的税收优惠政策。同时，继续加大政府对社会组织的培育力度，提高公众参与社会公共事务的主动意识和能力，推动社会组织参与社区民主议事、民主监督和民主管理。“政经分开”改革要求集体经济发展必须达到一定水平，且对地方财政提出较大挑战，应因地制宜推广“政经分开”改革经验。

报告指出，我国自确立精准扶贫、精准脱贫基本方略以来，扶贫体制机制经历了快速创新和转型，2016年扶贫攻坚开始后大范围地进入实践操作阶段。这种体制机制的主要特点是：党委政府主抓，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫有机结合，动员一切可能及所需资源，并充分鼓励创新。在概括精准扶贫体制机制创新的主要做法基础上，报告重点从七个方面分析了精准扶贫体制机制创新存在的不足，包括建档立卡工作与实际需要仍有脱节、扶贫主体与脱贫主体责任划分不明、帮扶责任人制度落实不理想、产业扶贫主体性地位未能显现、金融扶贫效果不彰、户层面贫困退出机制有待完善，以及扶贫官员事务性工作过多等。报告认为，应明确脱贫攻坚目标标准，借鉴贫困县退出标准设置贫困人口脱贫具体标准；提升扶贫信息系统的技术水平和管理水平；精简扶贫考核机制和提高考核质量效果；推动扶贫力量下基层一线；激发贫困人口内生动力、完善市场机制和提升市场力量在脱贫攻坚中的主体作用；确立统一的社会救助兜底保障机制等。

《中国农村发展报告》（2017）总结了美丽乡村建设的当前特征和成效，阐析了美丽乡村建设中存在的主要问题。当前的美丽乡村建设呈现出政府主导、生态引领、模式多样的主要特征，农村面貌有了较大改善，农村扶贫减贫得到推进，农民生产生活条件逐渐改善，优秀乡村文化逐步恢复。但是，仍存在着相关认识和实践有一定偏差、缺乏部门协调与资源整合、中央财政支持明显不足、社会动员与农民参与较少等问题。对此，应加强顶层设计，加强相关部门的协调，启动中央财政资金专项支持，并构建以农民为主体的多元合作共建机制，以进一步推进美丽乡村建设。

报告指出，我国农业水资源存在的供需矛盾催生农村水权改革，在国家将水权分配给各省（市、自治区）的基础上，本地区或行业将用不完的用水额度在地区或行业之间进行交易，使有限的农业水资源从效率较低、效益较小的地方流向效率较高、效益较大的地方。依据我国农村水权改革的目标与任务，分析农村水权确权和水权交易实践以及农村水权制度建设。报告从农业水资源配置优化、水资源节约利用高效、农村水利建设的参与主体多元化等方面，对农村水权改革成效进行了评价。同时，指出了农村水权改革存在的主要问题，包括：水权法律和法规缺失、水权交易机制不健全、农村水市场尚未成熟等。针对这些问题，报告提出了关于深化农村水权改革的政策建议，包括推进农村水权制度创新、确保农村节约水量存储和回购、注重水权流转客体和主体制度建设、加强农村水权交易市场监管、构建水权交易的利益补偿机制、完善水权交易市场和服务平台等。

报告指出，当前我国畜禽养殖业废弃物处理中面临的主要困境是：（1）受制约于生态承载力，即没有足够的种植土地消纳或利用畜禽废弃物，出现数量规模的匹配性、空间布局的合理性、连续产出与峰值利用的矛盾性等系列问题；（2）在废弃物处理与资源化中同时存在着生产对环境的负效应和正效应，面临着能源化处理与肥料化利用中产生的气体与液体再利用的难题。破解这一系列困境的良好的实践包括：（1）生态养殖场采用养殖与种植结合模式，利用生态承载力消纳废弃物追求运行成本内部化；（2）分散养殖场（户）的“政府+猪粪处理合作社+企业”组织创新，化解专业化的非规模家庭养殖场（户）缺少废弃物堆放场地的困境；（3）规模化养殖场在企业中增加“鸡粪处理车间”的组织创新。报告建议尽快建立起环境监管全覆盖的法律法规，诱导出提升生态承载力利用水平的技术和组织创新，制定差别化的畜禽有机肥和商品有机肥支持政策，确定立足于适度规模和种养结合的长期目标。