司法实践中村委会成为被告的有关情况

司法实践中村委会成为被告的有关情况

司法实践中村委会成为被告的有关情况

1．行政诉讼法与相关司法解释对于被告的规定

《行政诉讼法》第25条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关或者法律法规授权的组织是被告。《若干解释》第1条规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《行政诉讼法》及其司法解释的规定，被告适格的条件主要是：被告属于行政机关或者法律、法规授权组织；被告的行为属于行政行为。

村委会在行政诉讼中作被告的主要困难在于：村委会的法律地位以及其行为性质。在司法实践中，有的法院认为村委会不是行政机关，村委会无法作出具体行政行为就不予受理的做法并不正确。就法律地位而言，村委会属于行政法上“法律法规授权组织”已经逐渐为人接受。理由是：第一，被授权的组织在行使法律、法规所授行政职能时，具有与行政机关相同的法律地位。例如，村民委员会对集体土地的管理权、调整权是根据《土地管理法》第10条的规定：“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《村民委员会组织法》第5条第3款也规定了村民委员会对集体土地和其他财产的管理权，本案中村民委员会与村民之间并不是一种平等的主体关系，而是一种管理和被管理的关系，是一种行政管理关系。村民委员会对集体土地的管理权是依据法律授权进行的，实质上是一种行政管理职能，属于法律授权的行为。第二，被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职能，并由其本身就行使所授职能的行为对外承担法律责任。第三，被授权组织在非行使行政管理职能的场合，不具有行政法上的行政主体地位。依据《若干解释》第20条的规定，司法解释对于被告的资格实际上还强调了被授权组织必须具有一定的行政管理职能。村民委员会的这种管理是基于一定层次的公共利益进行的，这与行政法的基础“一定层次的公共利益与个人利益的关系”是相统一的。这种管理关系体现在全体村民的利益与个体村民之间的一种利益的调整或者说是再分配，是一种公共职能。它在进行经济管理和社会管理时以实现其“公共职能”为直接目的的行为是一种行政行为，所以村民委员会进行这些管理行为，特别是经过法律法规等授权的行为时是适格的。值得注意的是，在许多地方，农村集体经济组织与村委会合而为一，农村集体经济组织作为民事主体与具有行政职能的村委会在法律上分属不同的范畴，不能混为一谈。村委会与村民之间大量的关于承包合同的案件现在属于民事案件的范畴。

法院对于村委会的法律地位把握不准，尤其是对于“基层群众性自治组织“与《行政诉讼法》规定的“法律、法规授权组织”认识不明，结果导致此类案件不能通过司法途径解决。如果对村民与村委会的争议不适用民事诉讼程序解决，也不适用行政诉讼程序进解决，则可以说，这一争议将无法直接通过诉讼程序在法院化解。

2．部分法院的探索

对于村委会作为行政诉讼被告，一些法院作了积极的探索。因其案件较为新颖和特別，一般也被媒体关注和报道。但是，案件受理的数量非常少。值得一提的是，山东省高级人民法院于1997年12月2日曾经就此类案件作出规范，该院的意见是，对于村委会违法收取乡镇统筹、村提留、违法要求承担劳务、摊派集资等行政管理行为，应当将村委会作为行政诉讼的被告。该院认为，村委会依据法律、法规（如《农民承担费用和劳务管理条例》）向农民作出的行为，是“法律法规授权的组织实施的行政管理行为”。据了解，山东、湖南一些地方的法院已经受理了若干案件，已经形成一些比较成熟的做法，这些已经成为受理此类案件的有益经验。

综上，村委会可以作为行政诉讼的被告在理论上和实践上是可行的。依据（村民委员会组织法》以及相关法律规定，笔者认为，公民、法人或者其他组织认为村委会下列行政管理行为侵犯其合法权益的，可以作为行政诉讼的被告：乡统筹、村提留等有关费用的收缴；村集体经济项目的立项、承包，产业结构调整；村公益事业的经费筹集和建设承包；村集体经济收益的管理和使用征用土地各项补偿费、安置补助费的发放；村民的土地承包经营；宅基地的使用；（以上见《村民委员会组织法》第19条）优抚、救灾救济、扶贫助残等款物的发放；计划生育工作；水电费及其他有偿服务费的收缴；（以上见《村民委员会组织法》第22条）村民户籍关系变更（见湖北《实施意见》）：由村委会作出的侵害村民合法权益的其他行政管理行为。