编者按
为什么说旅游业是我国改革开放历程的见证者？在摸着石头过河的特殊年代，旅游行业从业者渡过了几条河？有哪些里程碑式的重大事件直接造就了现在中国旅游业的格局？本刊记者对中国社科院研究员，财经战略研究院旅游研究室主任戴学锋进行了专访，请他和我们分享改开40年的旅业故事——在新的一轮深化改革中，新一代的旅游人，有没有勇气和信心，继续站在改革的最前沿呢？
戴学锋
中国社科院财经战略研究院旅游研究室主任
■ 戴学锋 ■
定点制度也给旅游统计带来重要的变化。一开始我们的旅游统计是无从计起的，能统计到的只有几个：全国入境人数，这是公安部给的数字；有组织接待人次，这是当时旅行社能提供给国家旅游局的数据，地方旅游接待人数和收入几乎没法统计。后来依靠定点制度，让旅游统计的精准程度大大提升了。凡是旅游定点企业的收入，就是地方的旅游收入，凡是定点酒店居住的游客，就是地方的旅游接待人数，这些游客在定点酒店住多少天，就是地方旅游接待的人*天数。
有了统计数据，我就能看出我的工作有没有成绩，能看出我这个地方的旅游业有没有进步。为了做出漂亮的统计数据，各地方开始了新一轮的旅游业竞争。
■ 大旅游 ■
这种竞争，也是旅游统计数据带来的正面效应。
■ 戴学锋 ■
有了明晃晃的数据了，各地方当然不希望自己在竞争中落后，所以都纷纷有动作。最早的是1988年北京推出的“龙年国际旅游年”——比1992年中国第一个国际旅游年还早了四年。地方有了行业管理，有了统计数据，就有了工作目标，于是就要开始做营销。所以无论是后来大家耳熟能详的“好客山东”、“老家河南”，从某种意义上讲都是源自这个旅游统计规范化。
1988年的时候我记得有一个国际上拿过大奖的很有名的电影《末代皇帝》，当时北京旅游局和其他地方局合作推出一个“末代皇帝旅游线路”，涉及到北京、天津、辽宁等地。
■ 大旅游 ■
这算是中国旅游业最早的热门话题营销+影视主题营销+旅业区域联动吗？
■ 戴学锋 ■
这么说来还真是。当时基层活力的充分释放也推动了整个行业的市场化改革，甚至自下而上地给国家旅游行政管理部门注入了改革的活力。
■ 大旅游 ■
国家旅游局这时候也开始了市场化的工作？
■ 戴学锋 ■
当时国家旅游局能管辖的范围也非常有限，实际直管的也就是几家直属旅行社和酒店。到上世纪八十年代末九十年代初，国家旅游行政部门开始采取一些影响深远的措施——制定标准。不是通过行政命令，而是通过制定标准来施行管理。其中最著名的就是1987年出台的星级饭店评定标准，在此之前国内的饭店是没有星级标准的。有意思的是，当时商业部也推出了一个饭店分级标准，但是国家旅游局出台的星级标准一开始就和国际标准接轨的，更科学更有通用价值，所以在市场化作用下，旅游行业最终接受了国家旅游局的饭店星级标准。
这个评定标准的出台实施具有划时代的意义，它标志了中国的旅游行政管理部门从之前的直接投资、直接管理之类的脱胎自计划经济体制的旧有模式，提升为了更公平、更公开、更市场化的标准管理。不论你的酒店是谁投资谁管理，不论酒店是不是旅游定点酒店，只要符合我的评定标准，我就给你按星发牌。而且在发牌之后，国家旅游局绝不干涉酒店的后续经营，也不干涉旅行社的采购，实现了真正的开放式管理。从这时起，国家级旅游行政部门的管理水平具有了超过地方的突破口，按照市场的方式管理市场。这个地方自发开展营销和国家旅游局提升管理水平的过程，也是地方和国家旅游行政部门互相理顺关系的过程。
1998年，十五大提出了“国有企业退出竞争领域”、“政企分开”从此咱们所有的旅游行政部门不能再直接参与经营，不能再直接投资企业。当时北京属于旅游行政部门直辖的企业就改组成了北京首旅集团（后更名为首都旅游集团），这也标志着旅游业政企分开新时代的开端，之后全国各地类似企业被改组成了很多旅游集团公司。
■ 大旅游 ■
这也是深化改革的一个重要举措。
■ 戴学锋 ■
这种改革实际上还不能说很彻底，因为“十五大”提出的国有企业退出完全竞争性领域依然没有实现，独立出来的旅游企业依旧还是国企，但是它最大的意义在于，制定规则的一方和执行规则的一方、管理的一方和被管理的一方，从1998年真正被分开了，再也没有“直属企业”和“非直属企业”的区别了。到了2003年，我们前面说过的《中华人民共和国行政许可法》一出台，旅游行业的管理手段也必须从直接行政性的“定点”，转化为市场经济管理体系的标准化管理，这也可以看成是旅游业市场化的初步建成。现在，我们回头来看，现在中国旅游业的市场化情况相比2003年，并没有本质上的变化。
■ 大旅游 ■
细节和具体上的变化呢？
■ 戴学锋 ■
也有，就是从2003年开始，原国家旅游局出台了一系列的管理办法，特别典型的是对景区景点的管理。大家都知道即便现在景区景点存在多头管理的问题，当年更严重，于是1999年原国家旅游局出台了《A级景区管理办法》。这个办法刚出台的时候一度遭遇了权力部门的误解甚至抵制，然而很快这些负面观感就被改变了，因为原国家旅游局管理景区和之前酒店评星是一个思路：以游客为核心，以市场为导向，只出标准，不干涉任何经营管理。为什么即便到了现在5A景区的牌子依然很硬？各地对于景区评级依旧非常重视？就是因为它真正对接市场的，景区持有者和管理者也乐于见到一个相对公平公正、面向市场的管理办法。
也就是说，到2003年，以原国家旅游局为核心的，按照市场经济管理方式运行的旅游行政管理体系初步建成。这既得益于国家的方针政策，得益于基层企业的探索，也得益于地方旅游行政管理部门的竞争。
■ 大旅游 ■
再后面您认为还有哪些关于行业的重大变革或里程碑事件？
■ 戴学锋 ■
如果说后面再有比较大规模的变革，就是曾经我和大家谈过的2014年《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》，在那个背景之下提到的，通过全域旅游启动基层改革。（详见《大旅游》杂志总第87期《戴学锋：我们为什么要给全域旅游正名》）
旅游业的深化改革步伐从来没有停止，现在很多景区的管理权、经营权、所有权依旧在几方胶着中，很多旅游集团企业的市场化经营仍然面临复杂的问题，中国旅游业的市场化依旧任重道远。但是如果我们在全国各行业中横向来看的话，你会发现旅游业的市场化程度已经在国家政策法律许可的范畴内做到了极致，换句话说，旅游业内部的非市场化制约几乎为零。然而，涉及到外界因素的土地问题、立项审批问题、资本的流动问题等依然存在很多非市场化的制约。
■ 大旅游 ■
可以说旅游业已经算是“练好内功”了吗？
■ 戴学锋 ■
至少内部制约已经非常少了，绝大部分限制来自行业外了。例如国企改革的大问题，这不是旅游企业想改就能改的了。例如首旅集团大概300多亿的资产，这怎么市场化？是打包还是分解？一切要看国家顶层是否会再来一次大动作了，再来一次“顶层设计、基层推动”。
今天之所以和大家谈这些，是因为之前我们行业内在研究研讨的时候，对于中国旅游业的发展道路，很多人过多强调政界和学界的推动作用，而往往容易忽视基层企业、基层行政管理部门和市场的巨大贡献，也容易忽视中国旅游业市场化道路上“顶层设计、基层推动、中层跟进并寻求改革”这个非常特殊的行业改革路线。
现在我们又面临这样的时间节点了，全域旅游就是要调动基层的活力和改革动力。在上一轮改革大潮中，是我们旅游行业最早理顺了一个至关重要的命题：国家行政管理部门该干什么？地方行政管理部门该干什么？基层企业该干什么？那么在新的一轮深化改革中，新一代的旅游人，有没有勇气和信心，继续站在改革的最前沿呢？
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《大旅游》杂志发行于2010年，是中国内地第一家专注于文旅行业的财经期刊。本刊定位于“经济眼光看旅游，全球高度谋发展”，从财经角度对文旅产业态势和发展加以观察与分析，旨在为企业效益提升与地区文旅经济发展提供策略之道，致力于成为“中国旅游经济商业方案提供平台”。本刊发放到文旅企业（旅行社、景区、酒店、航空、车船单位等）、事业单位（文化和旅游部、各级各地文化和旅游厅（局））及各国文化和旅游政府机构驻中国办事机构。
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