若问前世因，今生受者是。若问后世果，今生做者是。——《三世因果经》
我们都是从从前走过来，慢慢地，又成为从前。——丁立梅
两对社会矛盾的博弈（中央集权与地方政府分权，国企垄断与民营市场化）决定了自古至今的中国经济形态和改革模式，建国之后这种博弈又出现了几次，直至上一轮经济体制改革形成土地财政，一方面带来了高速的城镇化发展，但后期也形成了20多万亿的政府债务和房地产一业独大、新城镇空心化的产业经济格局。为解决这些遗留问题，2014年国家财政部、发改委牵头，多部委和地方政府协作，大力推广普及PPP建设运营模式，涉及项目金额以数十万亿计…
注：PPP(Public-Private Partnership)，又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在公共领域。PPP不仅是一种融资手段，而且是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。
两对社会矛盾的博弈（中央集权与地方政府分权，国企垄断与民营市场化）决定了自古至今的中国经济形态和改革模式。自春秋时期管仲提出四民分业，将士、农、工、商四个阶层分立后，社会的职业分工开始细化。在此基础上，管仲针对周王朝原始的市场经济，进行中央集权、国有垄断的改造，他具体的做法是“盐铁专卖、国有民营”。
所谓“专卖”不是对人头征税，而是对商品价格的强制调整，由此带来的利益更大，且不易激起民变。比如人口100万的小国，如按人头征盐税，缴税者可能10万人，每人每月征50钱，则为500万钱，而如果进行盐的专卖，每升盐定价稍涨，则每月轻松可征到800万钱。这样做，政府似乎并未对人征税，百姓意见不大，政府收益增加，可谓两全其美。同时，盐还可以通过出口获取厚利，齐国煮海卖盐，等于向天下诸国一起收税（诸侯国多为内陆少盐国家）。
所谓“国有民营”，即国家对资源垄断，对定价权垄断，在此前提下，开放行业，鼓励民间商家（社会资本）自主经营，其获取之利，民商取七，政府得三。在管仲的改革诸措施之下，齐国日盛，遂成春秋五霸之首。
笔者认为，2600多年前管仲面临的社会背景，采取的改革策略，与当今PPP模式推出有颇多类似之处。若以“专卖”对应“特许经营权”，以“国有民营”对应“基础设施和公共服务领域欢迎社会资本投资建设与运营”，可以看出，或许管仲是全球最早的“原始PPP”创意者、应用者和受益者。
管仲之后，中国的二千多年经济发展史始终贯穿着“中央集权与地方分权、国企垄断与开放民营进行博弈”这一主线，一直到了推翻帝制结束封建王朝。在国民党时期，国家属于中央弱势、地方强势（军阀割据），民企弱势、国企强势（四大家族企业），改革每每失败，腐败深入骨髓。（下图1）建国初期，国力较弱，更需要社会多方实力支持，这时中央与地方、国企与民企有过一段短暂的均衡发展期。经济由此获得了休养生息的机会，并在第一个五年计划期间取得了较快增长。（下图2）从大跃进开始到文革结束，中国转而进入了中央极强、地方极弱，国企极强、民企极弱的严重不平衡时期，政治形态压倒了经济发展，由此经历了断崖式的经济下跌，国力大失。（下图3）
1979年改革开放开始了，笔者认为理解改革开放，还是可以按照上面提及的两对矛盾来辩证分析。为打破中央与地方、国企与民企的发展严重不均衡，改革采取了如下两大战略：一是重视地方发展，抑制中央集权，由此带动区域经济发展，如东南沿海地区和三大区域城市群发展（长三角/珠三角/京津冀），具体做法是：通过试点改革成功后全国推广（如农村联产承包责任制、深圳经济特区等）；二是重视民企发展，抑制国企扩张，由此搅活了市场，提升了企业效率，尤其是乡镇企业和三产类企业得到了快速成长，并通过承包制使一部分人先富了起来。（下图4）
这种情况一直持续到九十年代中期，其结果是一方面国家GDP发展迅猛，但另一方面，造成了中央政府财政紧张（钱都支持地方发展了），套用句现在的话就是“没法集中力量做大事”，难以发挥国家整体综合优势；同时，国企疲软，民企混乱，这些民企数量众多，但规模较小，乡镇企业居多，管理不足，缺少资金与技术支持，创新更是无从谈起，因此经济逐步走入发展瓶颈。（下图5）
基于此，国家1992年开始实行分税制和新一轮的国企改革，财政逐步开始集中到中央政府，而2008年金融危机后的四万亿投入（以及各地方配套的更多投入），推动了国企的加速发展，使数量虽少的国企集中于产业链源头，形成一定意义上的垄断。与此同时，民企发展却日益举步维艰，高融资成本（银行不愿贷款中小企业）、高税收成本、高人力成本（新劳动法）、高土地成本（土地财政导致），四座大山压得民企抬不起头来。（下图6、图7）
正是由于92年分税制施行后，地方政府不再有钱（国税拿了大头）进行城市建设和公共服务改善了，但政府的GDP考核压力和百姓对生活质量提高的追求仍在，为缓解这个矛盾，国家给出了一个权宜之计，就是发展地方土地财政，以土地出让金补充地方政府财政不足，并据此进行城市建设和公共服务投入。（下图8）
地方政府迅速抓住了土地财政这棵“摇钱树”，采用各种方式变现。到后期，大部分城市建设项目及公共服务支出都演变为“地方政府+当地融资平台公司（卖地）+银行（当地财政担保）+建设方”的模式，为规避国家政策，打擦边球，部分建设方甚至出现只取投资收益不做建设（盈利太少太慢分包出去）的假BT模式。这种现象在2008年金融危机国家投入四万亿后，被地方政府迅速放大，于是迅速产生了20多万亿的地方政府债务，并导致房地产一业独大，挤压其他行业生产积极性，延缓了各产业转型的最佳时机，同时侵占了大量耕地，形成楼市泡沫。这种单纯的土地炒作式建设所形成的虚假繁荣，致使城市化与工业化、信息化严重脱节，随之出现大量空城、鬼城和闲置的产业新城、科技园区（多在欠发达的三四线城市周边）。（下图9传统城镇化发展模式思考）
巨大的城投债增加了国家金融业出现系统性风险的可能性。为防范于未然，国家开始严控地方政府债务，裁撤地方融资平台，规范地方政府举债，化解财政风险。国务院出台法规指出政府融资平台不再承担后续融资功能，银行与政府融资平台生态圈骤然打破。
十八大以后，中央政府进行了一系列改革措施，包括税务改革、简政放权、政府职能转化、激发地方活力、民企减负、互联网+…我们有理由相信，今后一段时间中央与地方、国企与民企的发展将迈向新一轮更高层次的均衡。（下图10、下图11）
PPP模式的应用正是在此大背景之下开展的。宏观上讲，PPP的推出可视为公共部门重组的一部分，是广义上政府职能转变的手段之一，在这个过程中政府从直接的公共服务生产者，转变为推动者、监督者；另一方面，PPP又是混合所有制经济的重要表现形式，政府与企业合作，均为股东，摆脱了过去纯粹的政企雇佣关系。
从微观层面看，PPP的推出，其本原因是为了解决地方政府债务（政府债务市场化后转变为企业债务，引入社会资本解决），解决城市基础设施、公用事业、公共服务领域发展的资金瓶颈。
同时，PPP的推出，也促进了金融领域改革，解决金融与实体经济脱节的问题，并通过创新产品与技术（大数据、物联网、云计算等）、创新服务模式（共享经济、互联网+），将虚拟经济与实体经济紧密地结合在一起。
2014年，财政部成立PPP领导小组，并公布了30个PPP示范项目，同年出台了《关于政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。至此，由财政部、发改委牵头，多部委和地方政府积极响应的PPP模式得到大力推广和迅速普及，其涉及金额以数十万亿计…
欲知后事，请等待下文《PPP的前世、今生和未来之今生篇》
网友评论