DT时代的政府数字化转型（咨询执业笔记）

DT时代的政府数字化转型（咨询执业笔记）

                      —— 何伏  全案咨询知名专家

如今，数字经济已经成为中国社会的主流，数字经济已经成为每个人工作、学习、上班的第二空间，数字经济成为我国国民经济高质量发展的新动能。

从2021开始，数字化已经成为一个热门词，为什么呢？因为疫情的影响，远程办公、远程会议、远程教育、远程医疗、远程配送、无人配送等,这些都加速了数字化的转型。

从现在到2030年,全中国的数字化进程会明显加速，全民的数字化意识已经大幅提升。我们看到，商业组织、各个企业都逐步意识到数字化是他们的核心竞争力，也是生存的胜负手。

我们也注意到，无论是政府还是城市的治理者，经过这次疫情都意识到未来十年数字化的趋势和重要性，全球的产业链也将在未来的十年进行重塑，供应链的数字化会变成一个企业生存的韧性。

同时，我们也看到我国的数字经济发展已经呈现出高质量、高增速的双高特性，数字经济也正在加快地向数字产业化、产业数字化、数据价值化、数字治理化的新四化方向转型。

当今世界正经历一场百年未有之大变局，全球秩序正经历一个长周期的重塑过程。世界范围的贫富分化，发达国家的老龄化，全球气候变化与环境挑战，空气质量、土壤和水资源保护，成为世界各国面临的共同挑战；贸易争端加剧了全球经济增长的不确定性；数字经济的高速发展，数字原住民的崛起，对政府的服务与治理模式提出了新的挑战。

变局也意味着历史机遇，数字技术高速发展引发的产业革命，为各国经济社会的发展带来了“突围”的机遇。十多年来，在消费领域，数字技术潜移默化的塑造力已经极大地提升了民众的幸福指数和生活便利度。数字政府的提出与兴起，正是承袭互联网等数字技术在社会生活中的普惠、包容、无所不至的特点，为政府的服务便利化、治理现代化、决策科学化提供新的范式。近几年，中国“互联网+政务服务”的快速普及奏响了数字政府创新的序曲，基于平台的多边治理模式为治理能力现代化提供了新启示，“互联网+服务”和“数字化治理”的不断深化，将为经济发展正转向高质量阶段的中国带来极其深远的意义。

中国数字政府建设起步很早，早在20世纪90年代，中国便开启了电子政务建设，从此，中国政府始终走在IT技术应用和创新的前沿。

不过，数据化不是信息化简单的延伸，它们之间有着本质的区别，包括在治理、服务、决策模式上的根本性改变，服务组织模式的创新，以及从服务和服务对象出发的业务协同模式。可以说，数字政府建设正迈入一个以数据化和数据创新为标志的崭新时代。

当前，中国政府各部门政务信息化已经达到相对较高的水平，网络化进程不断加快，政府及城市数据正加速汇聚与融合，并在积极探索基于数据的创新应用。

在人类漫长的文明史进程中，从农业文明到工业文明，从刀耕火种到声光化电，每一次技术变革都带来了人类的组织方式、治理方式和制度体系的变革。技术变革与制度变革之间的永恒互动，推动着人类历史的车轮不断前进，也书写着今天激动人心的故事。

这是一个大变革的时代，世界正迎来百年未有之大变局。这是中国的新时代，经过40多年的改革开放，中国成长为世界第二大经济体，已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段。党*中*央把新时代全面深化改革的总目标明确为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是中国改革开放进入新时代的核心任务和使命。

与此同时，新一轮科技革命与产业变革方兴未艾，正在推动世界经济格局的重新洗牌。以大数据、云计算、物联网和人工智能等为代表的新一代信息技术，正在升级经济社会的生产方式、消费方式、运转方式和治理方式。以阿*里*巴*巴等为代表的中国互联网企业，已经跻身全球互联网行业第一方阵，在信息技术、数字技术等方面从跟跑走向并跑，在运用新一代信息技术赋能企业发展、助推经济发展方面积累了丰富经验。

综合判断，我们正处于中国推进治理现代化和以新一代信息技术为代表的科技革命兴起的历史交汇期。这是一个“服务普惠化”、“治理现代化”和“数据智能化”的交汇期。习*近*平*总*书*记对信息技术发展的一系列高瞻远瞩的判断，进一步强调了新一代信息技术赋能国家治理现代化，用“技术变革”推动“服务变革”和“治理变革”的重要作用，既为推动建设数字政府指明了方向，也为如何建设数字政府提出了方法路径。

在科技史被频繁改写的背后，一个大科学加速演进的时代正在到来。载人火星登陆计划正变得越来越近；在生物医药、高分子化学、量子物理、超大规模工程建设上，人类正以前所未有的速度创造大科学的成就。科学和技术的变化，不仅会带来新的经济增长点，而且会对经济发展、社会运行和国家治理等产生全方位的影响。

这也是一个大技术不断涌现的时代。云计算、大数据、物联网、区块链、人工智能、5G等新一代信息技术不断改变着我们生活的世界：云计算构建全球化的数据共享、工作协作与统一服务平台；物联网将在未来5年连接超过1000亿台设备；分布式记录、全程可追溯的区块链技术正在各行各业构建新的应用场景；人工智能则以前所未有的渗透性，在各个应用领域、多个重要产业和每个科学研究课题中提供全新的手段和创新的视角。人类面临一场认知的革命，包括我们生存的社会的组织形式。

在科技创新、产业变革齐头并进的时代，这二者与社会运行之间的交叉将产生前所未有的效果：新兴信息技术与科学产生奇妙而又惊人的化学反应。它们创新科学研究的方式方法，减轻繁重的计算和验证工作，为科学研究留出更多思考与创见的“脑力”，让科学研究的边界可以像宇宙一样无限拓展。同时，科学中存在的大尺度、深层次的问题，迫使新技术领域必须不断地创新、迭代，甚至颠覆自我，在解决问题的过程中，不断催生新技术。而科学与技术不断相互促进，形成科技创新的强劲势能，也为新产业、新业态、新模式的生长创造了条件。科技创新驱动产业变革，也将深刻地改变社会的运营模式和发展机制。

科技创新的能力边界不断被拓展，也在持续解决着人类面临的一个又一个关键课题。产业界既能够获得技术的赋能，更重要的是还可以改变游戏规则，重塑生产流程，换一种玩法实现换道超车。正因为如此，科技创新和产业变革必然会深刻影响我们的经济社会运行方式，进而影响国家治理现代化的进程。

传统的生产要素包括劳动力、土地、资本、技术、管理、知识等，而在信息时代，数据正成为一种重要的生产要素和战略资源。随着信息技术和产品的普及和应用，我们所处的世界，以及生产、生活的各个环节，无时无刻不在产生着数据。数据的汇聚与融合逐步形成了大数据，资源化的数据成为驱动产业智能化的关键原料。

狭义的大数据是以数量巨大、来源多元、格式多样、应用价值高为主要特征的数据集合，而广义的大数据除了数据集合的含义外，还包括对这些数据进行采集、存储、管理和关联分析，以及从中发现获取新知识、创造新价值、提升新动能的新技术和新业态。也就是说，不仅要掌握大数据，还要通过云计算的处理产生数据洞见，挖掘大数据背后所揭示的“知识”。大数据的价值在于可以提供尽可能多的详尽信息，并对信息进行有效处理，以数据聚合技术、人才、资金、物资等要素，推动生产要素的集约化整合、协作化开发、高效化利用、网络化共享，形成全新的资源配置模式，改变传统的生产方式和经济运作机制，提升经济运行效率和水平。因此，大数据是一种重要的促进社会发展、保障经济增长的战略资源。大数据不是一种特定的技术，它是数据资源化并通过新技术挖掘数据价值的创新模式。

一个城市繁荣的秘密是城市给人们提供更多分工协作的连接机会，带来更好的生活体验，正所谓“城市，让生活更美好”。更多协作的连接产生，意味着更多的创新产出。这会推动经济和产业的健康快速发展，而政府也将有更多资源投入城市建设，让连接更方便，生活体验更好，从而能够吸引更多的人口，激发更多的创新，造就城市持续的繁荣。这样一个正反馈的过程，就是城市可持续发展的“飞轮”效应。

但是，由于土地、水、环境等物理资源是有限的，城市的规模不可能无限增长下去。随着城市规模的不断扩大，连接的成本将大幅度提高，这会直接影响城市的创新产出。而当规模扩张的边际收益等于甚至小于连接成本的临界点时，城市发展的“飞轮”就会减速甚至停滞，城市的可持续发展就会面临严峻的挑战。

随着互联网时代的到来，城市和居民通过网络连接在一起，并通过数据完成分工和协作，数据成为城市发展“飞轮”效应里的新资源。一方面，以前的连接更多的是线下连接，只有面对面才能做成生意；而今天，很多连接机会来自线上，来自数据的流动，指尖在手机屏幕上滑动点击就可以点外卖、购物、浏览资讯，背后都是数据在连接。另一方面，很多过去在线下连接的场景今天也可以数据化，尤其是移动社交让人与人的线下接触也可以在线上完成。数据化连接带来的数字体验是今天中国城市与国外城市相比的特色优势。数据开辟了一条看不见的新路，带来了优化城市治理与服务的新空间，高速发展的中国城镇尤其可以借助这个新思维创建全新的发展模式。

如何将城市的数据转变成价值，如何利用数据实现城市资源和居民需求的精准匹配，成为可持续发展的新命题。

IT（信息技术）时代是以自我控制、自我管理为主。IT时代下的社会活动是一个生产数据的过程，各行各业通过信息化升级，将企业的生产过程、物料移动、事务处理、现金流动、客户交易等业务流程，通过特定的信息系统、网络加工生成新的信息资源。但是信息和数据的累积，不会自动创造价值，必须通过云计算的处理，从而发现大数据背后蕴藏的不为人知的“洞见”。这样才能最大限度地利用数据资源，才能真正实现信息和数据的资源化。从数据中发现规律、挖掘价值，把大数据从一个静态存在，转变为一个不断呈现出新知识、新价值的能动过程，这就是DT（数据处理技术）时代的特征。换句话说，IT时代是数据的静态发现，DT时代则是把数据当成生产资料的深入挖掘和动态运用，在生产生活决策的闭环中产生作用。随着大数据、云计算、人工智能等信息技术的发展，人类社会开启了从IT时代向DT时代转变的新进程。

在DT时代，基于大数据分析、建模与优化，我们能够借助计算机的计算能力发现新知识，在提升我们的认知能力的同时，也可以帮助我们思考与做决策。总的来说，IT是通过信息化解决流程和效率的问题，DT是解决挖掘数据价值、运用数据赋能的问题。

大数据资源带来的新知识、新方法，提升了传统生产要素的附加值和增长空间。与其他资源不同，数据可以复制、递增、共享，在数据资源的使用过程中，其价值经过多轮的累积、递增，可实现面向多个领域的价值赋能，最终实现原始数据的价值裂变。在此过程中，人们对社会智能化、个性化、便捷化的需求，与云计算、大数据、人工智能、物联网、区块链等技术的碰撞，将共同推动社会文明走进数据时代。

智能是DT时代的核心，人工智能在三大核心要素的驱动下，将成为推动数字经济发展的主要动力之一。算力、算法、数据三要素紧密结合，发生化学反应，其产物便是智能。我们可以这样来理解三者的关系：数据是输入的生产资料，算法是处理数据资源的方法，算力则是实现算法的能力。海量数据需要强大的算力进行处理，当前以云计算、边缘计算等为代表的计算技术，为高效、准确、安全地进行大数据分析提供了有力支撑。然而，简单的数据与算力配合仍旧难以发挥出数据真正的价值。要真正发现数据洞见，还需要有好的处理方法，这就需要先进的算法。以机器学习、机理模型等为代表的算法技术，能够为使用者提供智能决策支撑和智能化分析。

大量的数据为智能学习算法提供了“学习资料”：复杂的计算在业务中倒逼算力的提升；算力的增加保障了高阶算法得以实现，提供了速度更快、容量更大的数据处理能力；算法的演进升级可以提升效率，节约算力。“数据+算力+算法”组成“智能三螺旋”，成为驱动产业智能转型的关键力量。

科学是没有止境的前沿，是取之不尽的资源。诚哉斯言，人类的有形资源都有边界，唯有科技创新蕴藏着没有边界的无限潜能。从国家发展和城市发展角度来看，科技是让城市突破规模瓶颈、实现可持续发展的关键。在DT时代，云计算、大数据、人工智能正成为推动城市可持续发展的重要途径，而基于数据资源的数据智能的相关技术与创新模式，将推动城市的智慧化转型。

数据智能技术将重新定义城市的科学决策、社会治理，以及公共服务的理念、流程和模式，将驱动城市管理进行理念创新、技术创新、流程创新和治理方式创新的全方位、系统性变革。

从某种意义上讲，第四次工业革命其实并不只是一场工业领域的革命。这场革命解决的不仅是效率的问题，还会对生产关系产生前所未有的深远影响。通过在线化、数据化和智能化，第四次工业革命将对我们生活的世界产生巨大影响。科技是经济和产业变革的核心驱动力，人工智能、机器人、物联网、自动驾驶、3D（三维）打印、纳米技术、生物技术、材料科学、能量存储和量子计算等新一代技术，形成了科技集群的长周期爆发模式，在DT时代呈现出交叉和融合的趋势，数字技术将与各类技术发生广泛的连接。未来，数字技术将强化物理世界与生物世界的相互作用，人类行为与生产关系将与机器深度协同，我们将与身边的事物建立起智能共生的关系。

自从进入IT时代，信息技术与传统产业融合便成为产业转型升级的主要推动力，这也是第三次工业革命的重要象征之一。单从“数字化”或“数字化转型”的名称来看，IT时代便有了这样的提法，但IT时代与DT时代的数字化转型有着本质区别。IT时代的数字化主要以数字产品或设备的使用，以及信息化产品的应用为特征，例如生产数字化、办公数字化等；DT时代的数字化转型的最大特征是数据化，通过云计算等数字技术挖掘大数据背后的新知识、新价值，并基于大数据分析实现智能化。

IT时代信息化产品的应用和普及，是DT时代数字资源化和数据创新的基础，但DT时代的创新完全超越了IT时代基于流程的创新模式。在IT时代，信息技术更像传统行业提升效率的工具；但在DT时代，新一代信息技术正在重塑产业和商业模式，给世界带来颠覆性的改变。

数字化进程不仅能扩展新的经济发展空间，促进经济可持续发展，还能推动传统产业转型升级，促进整个社会转型发展。以互联网为代表的数字经济转型正在加快资源整合速度，引领全球经济发展。同时，在互联网深度发展阶段，数字化转型成为世界经济发展的新要素、传统产业的新动能和构筑新竞争优势的制高点。数字经济对世界经济有着明显的促进作用。据分析，数字化密度越大的国家从数字化中获得的收益越大；数字化程度每提高10%，人均GDP（国内生产总值）会增长0.5%- 0.62%。

接下来，数字技术的应用将进一步拓展数字经济的边界，形成无远弗届的态势。未来，所有经济活动都将在物联网、5G通信的驱动下实现在线化。也就是说，在某种意义上，所有经济活动都将是数字经济。

早在20世纪90年代末“数字地球”概念首次提出之际，我国就已投入“数字城市”的建设。在20年的发展过程中，先后出现过“智慧地球”“智慧城市”“新型智慧城市”“智慧社会”等多个概念或提法。尤其值得注意的是，早在2003年，习*近*平*总*书*记在担任浙江省委书记期间，就极具前瞻性地提出建设“数字浙江”。经过10多年的努力，浙江省已经积累了推动政府向数字政府转型的重要经验。正如前面提到的IT时代与DT时代的区别一样，“数字城市”的内涵也发生了很大变化。

21世纪初期的数字城市建设，主要是通过运用遥感、全球定位系统（GPS）、地理信息系统、工程测量技术、仿真和虚拟等技术，对城市进行多分辨率、多尺度、多时空和多种类的三维描述。该阶段的建设内容主要集中在信息基础设施建设和空间数据的采集，而非产业应用。数据在这一阶段仅仅是用GIS（地理信息系统）来展示空间地理信息的“素材”，而且是需要搭建机房和数据中心来进行存储的“附属成本”。然而现在的城市数字化转型是将数据作为城市的重要资源，以数据支撑政府决策，分析经济发展，对接民众需求，优化政府服务。

现在，几乎每个机构、每个企业、每个政府部门都认识到数据的重要性，并需要数据的支撑，可以说是数据的价值使城市脱离了传统发展模式，走上了以数据为指引的适应DT时代的发展道路。而“数字孪生”更是在把数据作为重要资源的基础上，在线上构建完整的城市虚拟模型，通过模拟预测城市发展中的潜在风险和潜在问题，为城市的发展和管理提供决策依据。

以往的数字城市，甚至到后来的智慧城市建设阶段，都以垂直领域的建设为主，这主要是因为各部门依据自己的职能范围独立进行建设。在这一阶段中，数据的价值还未被完全发掘，日常只是被作为行使权力过程中所产生的附属品。

现在，政府职能向服务转变，垂直割裂、条块分割的状态已经无法满足社会治理和公共服务的需求，而且随着数据价值的不断发掘，数据也从各部门行使权力的附属品，转化为提高效率、更好地服务于城市发展、提升治理现代化水平的主要驱动力。同样，政府治理也需要转变为基于数据共享的大平台协同合作。

我国的产业数字化转型，经历了从信息互联网到消费互联网，再到行业互联网的互联网“三叠浪”过程。信息互联网时期的主要特征是用户获得了触达信息的渠道和门户；消费互联网时期则以消费为主线，通过内容获取流量，进而完成变现；而现在我们处于消费互联网向行业互联网过渡的时期，经历着传统产业通过“互联网+”实现转型升级的过程。

行业互联网服务于产业和经济发展，通过对现有经营模式的改造，提升整个经济社会的运营效率，把“互联网+”的思维贯穿于整个产业链，推广全价值链的新业态、新模式，实现互联网为行业赋能，这些对生产、销售流通、融资、物流交付各领域都会产生较大影响，从而孕育并生长出全新商业模式。

在“互联网+政务服务”领域，“让百姓少跑腿、数据多跑路，不断提升公共服务均等化、普惠化、便捷化水平”的理念日益成为共识。数据创新让老百姓少跑腿，互联网协同办公平台提高了行政人员的服务效率。让数据多跑路，百姓就能少跑腿，不仅服务体验好，而且减少交通出行，减少碳排放，为城市的可持续发展开创了一种全新的实践。

此外，“互联网+政务服务”从标准化、便捷化、精准化和智能化4个维度提升了居民的城市居住体验。人民群众的获得感和体验提升，对深入推进改革、实现经济社会可持续发展具有重大意义。

以城市大脑为代表的城市数字基础设施，帮助解决了城市治理中的突出问题，助力城市治理科学化、精细化、智能化，随时随地精准服务企业和个人，使城市的公共服务更加高效、更快速响应，实现了城市资源的精准匹配，驱动着城市的智慧化管理和运营。

充分发挥数据的价值，结合数据化运营形成网络化、平台化、数据化、智能化、生态化的政府治理模式。我国已经进行多年的电子政务和城市信息化建设，目前政府的信息化水平已经很高，那么如何把数据资源开发好、利用好，如何让数据活起来、让数据说话？

政府在数据化建设的基础上，如何管好数据、用好数据，最大限度挖掘数据价值，需要数据化治理的新理念。从目标来看，数据化运营最终要实现数据化服务、数据化治理和数据化支撑的科学决策；从数据化运营本身来看，有数据治理、数据开放、数据创新三项重点工作。

人们常说，数据是DT时代的石油。但是，数据与石油等传统资源相比有着明显的区别。一是数据具有非消耗性，它的价值不会在使用过程中消失；二是数据的价值与量强相关，数据资源的价值随着种类和数量的增加，可能呈指数倍增长；三是数据的价值具有不确定性，同样的数据资源在不同场景、不同领域、不同模式下，其价值是不同的；四是复用性，数据资源可以同时被多个主体在同一时间使用；五是自增强性，数据资源在被利用后，其价值不仅不会损失，反而有可能增加；六是流动性，数据通过流动便可以创造价值；七是时效性，数据资源有类似半衰期放射性元素的特性，特定的数据在经过一段时间后，或在某个特定的时间节点后，其价值可能出现急剧的衰减，有些衰减曲线会十分陡峭。

由于政府是几乎所有经济活动、社会活动的监管者，因此相比企业和个人，政府所掌握的数据资源最大，价值也最高。在数据资源化之前，单是政务信息公开，就给社会带来了不小的价值。在大数据时代，政府数据的价值远超简单的信息，因此政府数据在安全基础上的开放所带来的价值将呈指数级增长。

数据开放是政府数据化运营的一部分。数据开放是释放数据红利，让数据价值回归社会、造福社会的重要手段。同时，在安全基础上的数据开放也可以激发社会创新活力，让数据资源的价值最大限度地被开发和利用。

正如前面所述，数据资源的价值不会随着使用而消失或损耗，反而可能在使用过程中不断增值。由此观之，政府打造转换数据价值的“发动机”，只需要提供初始的输入，数据“涌现”价值的过程就可以不断自我强化。

对于数字政府建设来说，设计一个合理的机制和架构，构筑一个符合创新需求的生态体系，数据资源便可以用自我增强的方式源源不断地创造价值。

由数据化到智能化的发展趋势越来越清晰，由数据驱动的创新和智能化模式，将成为数字政府建设的主要驱动因素。数字政府正在开启从“数字”到“数智”的跨越。

政府治理智能化是在DT时代的背景下，以网络化和网络平台为基础，运用大数据、云计算、物联网、人工智能等新一代信息技术，实现社会治理精准分析、精准服务、精准治理、精准监督、精准反馈的机制和过程。治理的智能化需要三方面的创新：一是智能技术的应用，二是基于多维度数据的智能分析，三是用开放平台整合社会资源。

实现智能化的发展目标是一个渐进的过程。目前来看，中国的数字政府建设已经具备了良好的基础，也走在了世界前列，从信息化到数据化的转型已经正式开启。接下来，选择科学的、符合未来趋势和要求的建设路径显得尤为重要。

当前，中国数字政府建设从信息化到数据化的转型已全面开启。在“一网通办”“最多跑一次”的创新理念中，已经包含基于数据的智能化转型、多维度创新，也包含最深层次的体制机制的改革与创新。

数字政府建设由政府主导，突破政府在技术、人才、资本、模式、服务能力等方面的瓶颈，需要构筑共创、共治的数字政府开放创新体系。

所谓共创，是指让全社会的创新力量都要参与数字政府的创新建设。例如，政府如果把交通管制、道路施工、公交实时位置信息等交通数据在合法、安全的基础上开放给公众，众多的互联网应用都可以把这一数据嵌入自己的产品和服务，让这些数据更好地服务公众。

所谓共治，是指让全社会都参与创新治理工作。例如，未来的辅助驾驶或自动驾驶汽车，在行驶过程中可以自动判别交通事故或违章情况，然后自动把相关信息和记录上传至平台，经过智能化的流程形成相关的处置或处罚方案，并完成实施。

新一轮信息技术的变革、全球秩序的重大变化，使得我国正面临着前所未有的大变局。大变局的出现使得国际环境不确定性增加，国内治理综合难度加大。新一轮信息技术对人们的生活方式、社会组织形式，乃至社会文化模式等方方面面的渗透，使得政府面临扁平化和即时化的管理挑战。如今的政府建设必须开启从“数字”到“数智”的跨越，从资源整合、体系架构、业务应用、体制机制、模式创新等方面全方位实现转变，方能适应世界数字化转型趋势和国内社会发展要求。

加强数字政府建设，是适应新一轮科技革命和产业变革趋势、引领驱动数字经济发展和数字社会建设的必然要求。

面向未来，我们今天眼前发生的一切都是一个新时代的开始，这是一个激荡人心的旅程！

2023年1月11日星期三于武汉大智无界·空中小镇