雍正除了用创设军机处的方式来加强皇权之外，还在全国范围内布下一张情报大网，这张大网不仅网罗了全国各地的情报信息，而且有效配合了军机处的工作，这也让它和军机处成为雍正掌控全国的两大秘密武器，这张大网就是密折制度。
在清朝以前，朝臣向皇帝言事的报告，多被称为“奏”“疏”“章”“奏章”“封事”等，比如魏徽给唐太宗的《谏太宗十思疏》、海瑞写给嘉靖皇帝的《治安疏》等。
明代以后，奏章制度逐渐形成了固定的制度，凡是官员向皇帝报告公事，必须在文书上加盖印章，这就叫作“题本”；凡是官员向皇帝报告私事的，可以免盖印章，叫作“奏本”。清军入关之后，清朝也沿袭了这一制度。
无论题本还是奏本，都有着相对烦琐的程序。
首先，题本和奏本都需要先交给通政司，通政司会根据奏折的内容区分对待，如果是涉及公事的题本，就需要经过内阁票拟后再转送给皇帝，如果是涉及私事的奏本，就可以直接呈送给皇帝。
在呈送给皇帝之前，奏折往往已经被多次转手，不仅程序烦琐，内容也无法保密。
康熙在位时期，开始改革这一制度，康熙为了能和下层官员互通信息，同时也为了更好地了解民情，但又不想将此公开化，于是就出现了密折制度。
不过，康熙在刚推行密折制度的时候，并没有大范围推广，而是在一些亲信身上试行，诸如我们熟知的李煦、曹寅等。
比如，康熙四十三年(1704年)七月二十九日，康熙在给曹寅的折子上朱批道：“倘有疑难之事，可以密折请旨。凡奏折不可令人写，但有风声，关系匪浅。小心！小心！小心！小心!”康熙在这里连用了四个“小心”，可见他对密折保密性的重视程度。
康熙朝的密折制度还处于草创阶段，各方面都不完善。而且在当时，对于密折这一形式的报告并没有一个规范的称呼（康熙本人管这种折子叫作 “奏帖”）。
在康熙废立太子时，为了及时了解朝臣们对太子废立的意见，康熙让朝臣们在请安折中随时报告所见所闻，要求各官员“如实密陈”。而且，康熙深知密折的重要性，是绝不可以假手于人的，因而康熙始终坚持亲自批阅奏折。也就是在这一期间，密折制度开始走向成熟。
当康熙步入风烛残年时，由于中风偏瘫的加重，右手已经无法提笔写字了，但是为了避免密折的内容泄漏，从而使结党营私之人有可乘之机，康熙始终坚持用左手批阅奏折。此时的康熙或许不会想到，他于不经意间创立的密折制度，如今竟成了他掌控最高权力的重要砝码。
身处权力旋涡的雍正自然早就认识到了密折的重要性，因此，康熙刚一咽气，雍正就颁下谕旨，将康熙生前所有批复过的秘折全部收缴。雍正这一举措可谓严厉（督抚蔡珽就因私藏康熙朱批，而犯下了大不敬之罪）。
在下令收缴康熙密折的同时，雍正还颁下另一道谕旨：“内而大臣以及闲曹，外而督抚以及州县，或品行端方，或操守清廉，或才具敏练者，等各据真知灼见，从公具折密奏。”（引自《清世宗实录》）这道谕旨的意思是，无论是内臣还是外臣，都可以向皇帝呈送密折。
这样一来，雍正便将密折制度推广到了全国。
根据杨启樵先生在《雍正帝及其密折制度研究》中的整理，目前尚存的康熙朝密折仅有三千余件，而雍正朝却有二万二千余件。这个就非常有意思了，要知道，康熙朝一共六十一年，雍正却只有十三年，但密折的数量正好跟时间的长短反了过来，之所以造成这样的结果，就是因为雍正将密折制度推广到了全国。
密折制度达到高峰期的表现主要有两个，一个是书写密折的官员范围扩大，一个是密折的内容范围扩大。
先来看书写密折的官员范围。康熙朝时期，密折仅仅局限在一些内务府高官和皇帝的亲信，而到了雍正时期，书写密折的官员范围几乎涵盖了从中央到地方的所有主要官员（其中，地方官占了不小的比例）。
密折的内容也变得丰富多样。
在康熙朝，康熙为了更多地了解民间疾苦，密折的内容局限在社会民情方面；而到了雍正时期，密折的内容几乎无所不包，官员碰到什么奇闻逸事或者是家长里短，都可以写成密折呈送给雍正，而雍正也会利用密折跟官员们联络感情、寒暄问候。如此小事都能写进密折，更不用说国家大事了。
雍正曾亲口表示，奏折上的内容都要他亲自过目、亲自批复，“一字一句，皆出朕之心思，无一件假手于人，亦无一人赞襄于侧”。这句话说起来轻松，但实际操作起来，是非常大的工作量，而且这个工作量并不比军机处的官员轻松多少。从这里我们也可以看出，雍正是多么勤政。
雍正十年（1732年），雍正宣布，要把他多年以来和大臣们往来的密折公开刊印，并且希望天下人都能看到他的多年心血，让天下人都了解他的“图治之念，诲人之诚”。不过，最后让雍正颇感遗憾的是，他临死都没能看到这本书的出版（该书一直到乾隆三年（1738年）才刊印成书，定名为《朱批谕旨》），当然这是后话了。
雍正这种行为含有一定的自夸成分，但这种自夸是有来由的，也是实事求是的。从后来刊印发行的《朱批谕旨》可以看到，雍正亲手批阅的奏折有七千余件之多，而且雍正的朱批极为认真，短则几个字，多则上百字，总字数高达几十万字。
而且，《朱批谕旨》仅仅是“精选版本”，并没有包括雍正全部的朱批奏折，所以说，《朱批谕旨》里包括的七千多件奏折仅占雍正全部朱批的“十之二三”，连三分之一都不到。这些朱批目前被保存在北京故宫博物馆、中国第一历史档案馆和台北“故宫博物馆”之中，都已经成为当代学者研究雍正的第一手史料。
说雍正是历史上最勤勉的帝王，想必没有人会有异议。
接下来，再来谈谈密折制度的功用和意义。
首先，密折制度有利于政务的上传下达，加强了雍正对国家政务的处理和决断。在《朱批谕旨》的卷首，雍正说了这样一段话：（朕）临御寰区，惟日孜孜，勤求治理，以为敷政宁人之本。然耳目不广，见闻未周，何以宣达下情，洞悉庶务？而训导未切，诰诫未详，又何以使臣工共知朕心，相率而遵道遵路，以继治平之政绩？是以内外臣工皆令其具折奏事，以广谘诹，其中确有可采者，即见诸施行；而介在两可者，则或敕交部议，或密谕督抚酌夺奏闻。
这段话其实已经说明雍正推行密折制度的一个目的——加强和臣工的联络沟通，帮助他了解民情，方便政务决策的推行。随着书写密折官员范围的扩大，以及密折内容范围的扩大，全国的大事小情都通过密折呈现到雍正面前，雍正真正做到了“皇帝不出门，便知天下事”。
其次，由于密折具有保密性，只供皇帝一人看，朝臣就普遍直言敢谏起来，既不怕得罪谁，也不担心说错话。从这个角度来看，密折对于广开言路有着非常大的积极意义，这也有利于雍正听取官员的真实意见。
再次，雍正在密折中常常会询问官员的居官情况、生活情况，并对官员予以点拨，有时候还会询问官员的生辰八字。从管理学的角度来看，雍正这种平易近人的领导风范，很容易让官员们产生心理认同，这对于巩固君臣间的和睦关系，提高官员的行政效率和政务能力有着重要作用。
关于这一点，其实前文中已经多次提到，这里我们再举几个例子回顾一下。
比如在耗羡归公的改革中，湖广总督杨宗仁和山西巡抚诺岷都是通过密折向雍正提出改革建议的，同时，雍正也通过密折，对耗羡的改革提出自己的看法，并对杨宗仁和诺岷予以褒奖和支持。
正是因为有了密折，杨宗仁和诺岷才可以不拘束于内阁大臣和军机处，将自己的真实意见直接递送给雍正，从而让雍正第一时间获取最新的改革信息。可以说，在雍正推行耗羡归公改革的过程中，密折起到了非常巨大的作用。
最后，密折制度有利于整饬吏治，教化官员。
清朝对官员的考评制度每三年进行一次，州县至府、道、司，要层层考察官员属吏事迹，同时还要向督抚提交申报，督抚再对官员写出自己的评语，最后再报送吏部复核，让皇帝对官员的奖惩和升迁作出裁决。而密折制度的推行，可以让雍正在既定的考评制度之外，对官员进行深度摸底，从而更准确地考察地方官员的政务水平。
当然，如果告密成风的话，就可能走向另一个反面，比如武则天时期和朱元璋时期，皇帝的耳目遍布各地，皇帝鼓励告密、鼓励检举，因此助长了诬告陷害之风，一时间闹腾得众多官员人心惶惶，政治空气极为紧张。
好在雍正对“度”的把握非常精准，并没有酿成这样的结果。在一些野史和影视剧里，我们常常会听到“血滴子”“粘杆处”之类的特务机构，这些其实都是小说家的演绎，是不符合历史原貌的，纵观雍正一朝，从没有出现这样的机构，这一点需要向大家澄清一下。
作者简介：烽火无烟，本名刘凯，毕业于北京中医药大学。他弃医从文，酷爱文史，醉心于中国古代史研究，愿以史为笔，写尽五千年中华史，曾以“司马子上”的ID行走天涯论坛，为天涯论坛知名历史作者。
本文摘自《雍正反腐启示录》，标题为编者所加，内容有删节，汇智博达出品，转载请私信联系我们取得授权。
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