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阅读《皇权不下县》第9章 清代佐杂的新动向与乡村治理的实际——质疑“皇权不下县”
第10章 清代县辖政区实践与当代“县下辖市”改革臆想
传统中国社会的权力体系是金字塔式的 ,塔顶是皇帝 ,谓之 “皇权 ”,又或有 “国权 ”、 “王权 ”之称。 “君主之国权 ,由一而散于万 ,尤其是在大一统时期 ,由行政区划层级构成的权力结构成为皇权向下延伸的象征 ,其中最为稳定的是县级行政权力。从历史上看 ,县以下多属乡官或职役性质 ,其职能也多以赋税、治安为主 ,一般不被视为职官系统。
“三农问题”日益引起最高领导层、学术界、媒体的广泛关注 , 温铁军于 1999 年发表了被引频次很高的《半个世纪的农村制度变迁》一文， 对新中国成立以后土地制度变化、乡镇企业改制、农民收入、城乡二元结构、农村政治体制等问题全面阐述了其见解及应对措施。温氏认为历史时期“皇权不下县”,县以下有自治传统 , 其原因是小农经济高度分散 , 政府直接面对小农的交易成本过高。
历史上由于农村人口庞大、农业剩余少 , 农民作为纳税主体 , 不仅数量多而且过度分散 ; 政府征收农业税费的交易成本高到无法执行的程度。因此 , 统治者才允许农村基层长期维持“乡村自治”。
秦晖是较早对该理论提出质疑的学者之一。他对温铁军的这一概念先作了进一步的引申发挥 , 认为完整表述应为“国权不下县 , 县下惟宗族 , 宗族皆自治、自治靠伦理 , 伦理造乡绅”。
真正的理论根基在于区分皇权对县以上和县以下不同的治理模式 , 县以上通过建立科层式的官僚机构进行直接统治 , 而对县以下借助三老等乡官或里甲、保甲等带有职役性质的基层组织进行间接统治 , 从而缓解了传统社会资源不足的困境 , 并因介入力度较弱而为宗族、士绅留下了运作空间。
温铁军提出的“皇权不下县”这个词虽是新的 , 但其表达的内容却是旧的。“皇权不下县”关涉的是两大命题 , 一是传统社会的“非国家化”,一是近代化带来的国家权力向基层社会的直接介入。
综而言之 ,“皇权不下县”这一词语的出现虽然是近十几年的事情 , 而它所要表达的对中国传统乡村治理模式的认识早已有之。但近年来引起的关注与讨论溢出学界之外 , 一方面是因“皇权不下县”以简洁的语言概括了中国传统乡村治理的特色 , 另一方面也与学界、社会对“三农”问题的关注有关 , 是现实折射于学术研究的结果。
已充分证实县以下存在大量的正式官僚人员 , 且其数量极多 ; 依据档案、方志等文献 , 证实这些官僚人员在其管辖区内承担大量的行政职能 , 甚至近乎与州县无疑 , 并成为县以下的行政划分 , 得到官方和民间的双重认可。
职官是政治制度史所要研究的内容 , 传统学界对此着力甚深 , 大体而言 , 中央官制研究的较多 , 地方官制研究的较少。而且 , 在地方官制研究中 , 又集中于正印官。一个县级行政机构 , 除了正印官外 , 还存在其他辅助职官 , 通常称作佐贰官、杂职官 , 统称佐杂官或僚属官 , 但学术界对他们的存在不是视而不见 , 便是认为无足轻重。
官文书中所载只是出自制度设计 , 实际运行的却未必如此。因此 , 拘泥于制度条文的勾勒与梳理 , 远远不能看出僚属官在地方行政中的实际作用 , 更不能有效解释这些看似完全无用的职官为何会在基层社会长期存在。
佐贰初设时 , 均授予一种或几种有限的行政内容 , 但由于县以下长期缺少职官的存在 , 这些分防佐贰又具有一定的分防区域 , 故而在其辖区内具有“国家唯一代言人”的身份 , 逐渐具有超越其本身官方授权的职能 , 这一职能的转变是自然发生的。
另一方面又使得这种渗透受到“定额”观念的约束 , 无力更大规模地进入 , 也由此注定了整个有清一代 , 政府权力虽适度扩张 , 但基本上仍算是一个传统社会 , 一个未对基层社会进行全面控制的时代。
分防的佐贰官以长江以南和直隶地区最多 , 而它们也正是清代管理难度最高的地区 , 正反映出清代面对人口压力在行政管理体制上所作出的主动调整 , 代表了国家权力向乡村的扩张。
既看到佐杂分防所代表的进入乡村的意图 , 又要看到其不足和有限性 , 这是认识清代分防佐杂的总体思路。
国家权力在乡村的政权建设始于清初 , 尤其是雍正中期以后。当然 , 本文对于“皇权不下县”的质疑只是集中于清代尤其是清代雍正中期以后 , 至于在此之前 ,“皇权不下县”之说是否仍然适用 , 仍需在细致研讨各个时代具体情况的基础上再作讨论。同时 , 对于皇权下县以后 , 与绅权的关系如何 , 仍需在今后的研究中予以拓展。
随着镇级发展之间的差异日益凸显 , 特别是东部有些市镇经济规模很大 , 但受困于镇级建置 , 经济权限弱小 , 行政编制有限 , 项目的审批权限不够、对外协作资格不足、对上申请级别不够等问题 , 经济发展遇到很大障碍。不少省份只能通过“强镇扩权”的方式来适当增加部分超级市镇的经济管理权限 , 但始终存在名不正言不顺的问题。不通过整个行政区划体系的制度改革 , 困扰这些经济强镇的体制弊端始终无法消除。
对吸纳人口多、经济实力强的镇 , 可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”这就意味着今后对乡镇一级的改革方向将是差异化管理 , 不再是单一的城镇体系。
从中国广阔历史发展脉络中 , 可以看到先人们也曾经对这一问题进行了思考和尝试 , 并取得了不错的实践效果。站在一个新的起点上 , 有必要梳理中国古代尤其是清代关于县下行政体制设计的经验 , 以更好地服务于今天的改革进程。考虑到我国目前县级政府副县长设置往往过多 , 因此 , 建议参考清代将县丞、主簿、巡检司等类似今天的副县长一级的官员分防到地方上的案例 , 将若干副县长调任“县辖市”的市长。对于副县长而言 , 调动的积极性还是很高的 , 因有些副县长往往只是分管一定领域 , 实权性不够 , 而调任“县辖市”市长则具有全面行政权力 , 且职级保持不变 , 对官员个人而言 , 利显然要大于弊。
县辖市”权限宜逐个单独授权 , 保持区域特色。我国行政区划面临的一个问题往往是各地千差万别的地方特色与全国整齐划一的区划体系之间的矛盾。在“新型城镇化”尤其是“县辖市”改革中 , 需要避免再搞一套整齐划一的“县辖市”制度。
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