平潭综合实验区总体规划 (2018-2035年)（征求意见稿）公

出处：http://www.pingtan.gov.cn/jhtml/ct/ct_2930_80431

平潭综合实验区总体规划(2018-2035年)

（征求意见稿）

公示材料

建设平潭综合实验区是党中央国务院的重大战略决策。为深入贯彻习近平总书记对平潭开放开发的一系列重要指示精神，落实党中央国务院和福建省委省政府的有关重大决策部署，保障中央赋予平潭的先行先试政策落地，推进国家战略实施，为更好地建设国际旅游岛、闽台合作窗口和对外开放窗口，加快建设生态文明、加快形成绿色生产方式和生活方式、加快实现高质量发展，统筹全域空间资源，推进“多规合一”，优化国土空间开发保护格局，有效推进城乡高品质建设，特编制本总体规划。

本规划是平潭综合实验区全域国土空间保护与开发的法定性和纲领性文件，对全区开放开发建设具有战略引领和刚性管控作用，对各专项规划和详细规划具有指导约束作用。

本规划是平潭综合实验区制定空间发展政策、开展各级各类空间性规划编制、实施国土空间用途管制、实施国土空间资源保护利用修复、开展国土空间动态监测预警和监督管理的基本依据。

本规划与国家、福建省空间规划相衔接，形成自上而下、逐级传导、分级管理的国土空间规划体系。

本次规划范围为平潭综合实验区行政辖区，包括陆域和管辖海域，总面积为3153平方公里。

本次规划期限为2018年至2035年，其中近期至2025年，远景展望至2050年。

一、落实习总书记关于平潭开放开发的重要指示

平潭的开放开发建设工作必须紧紧围绕“一岛两窗三区”的战略定位。以建设国际旅游岛为主线，突出“原生态+现代化”，大力保护生态环境，积极探索海岛旅游开发新模式。深化两岸融合发展，建设闽台合作窗口，打造两岸共同家园。积极扩大对外开放，积极融入“一带一路”，积极推进自贸区建设，打造国家对外开放窗口。落实高质量发展，持续推动新兴产业区、高端服务区、宜居生活区建设。

（一）战略定位

一岛：国际旅游岛。充分利用平潭海岛田园风光、山水原生态、传统民俗文化、历史文化和海洋文化，构建独具特色的旅游产品体系，培育旅游消费新热点，建设国际知名旅游目的地、国际知名的旅游休闲度假海岛、国际旅游消费胜地。

两窗：闽台合作窗口、对外开放窗口。突出平潭在国家战略中的特殊定位，促进平潭继续作为两岸融合发展的关键节点和海峡城镇群的战略节点，提升经贸合作畅通、基础设施联通、能源资源互通、行业标准共通，实现同胞心灵契合，努力将平潭建成台胞台企登陆的第一家园。推进平潭建设福建21世纪海上丝绸之路核心区海上合作战略支点，重点加强与“海丝”沿线国家经济、政治、文化交往，推动自贸区政策向全岛扩展，探索建设中国特色自由贸易港。

三区：新兴产业区、高端服务区、宜居生活区。聚焦高质量发展，不断改善基础设施、人居环境和软环境品质，增强平潭对人才和企业的吸引力，以持续建设新兴产业区、高端服务区、宜居生活区，推动国际旅游岛、闽台合作窗口和对外开放窗口建设落实。

（二）发展目标

推动平潭践行“绿水青山就是金山银山”的生态优先理念走在全国前列，推动平潭促进两岸融合发展走在全国前列，推动平潭进一步扩大开放走在全国前列。

2025年发展目标：建设国际知名的海岛休闲度假旅游胜地，台企台胞登陆的第一家园，探索建设中国特色自由贸易港。

2035年发展目标：建设生态环境优美、文化多元包容、公共服务公平共享的国际旅游岛，两岸同胞向往的共同家园，国际知名的会议会展中心和文化交流中心。

2050年发展目标：新兴产业体系更加完善，高端服务不断聚集，城市环境更加宜居，对外开放体制更加成熟，建设两岸同胞共同实现“中国梦”的典范城市。

（三）城市规模

1.人口规模。按照人口规模和生态环境容量、资源环境承载能力、旅游资源承载能力相适应原则，确定到2035年，全域常住人口控制在65万人以内，旅游人口规模控制在1500万人次·年。

2.国土开发强度。至2035年，全域开发强度控制在30%左右。

3.开发建设规模。以打造高品质人居环境、彰显海岛城市特色风貌为目标，至2035年，规划地上开发建设规模控制在6000万平方米以内。

二、践行生态文明理念

践行“绿水青山就是金山银山”的生态优先理念，统筹山水林田湖草海等全域自然资源，加强各类资源要素保护利用修复，建设高品质生态环境。

（一）全域划定生态保护红线

划定陆域生态保护红线范围33.70平方公里，按照规划开展维护、修复和提升生态功能的活动，控制不符合规定的各类开发活动。

划定海洋生态保护红线范围224.65平方公里，按照海洋生态保护红线监督管理办法管理。

（二）自然资源保护与利用

重点保护河湖水系、湿地、森林、矿产、海洋等各类自然资源，加强各类资源合理利用。至2035年，全区森林覆盖率超过40%，国家级公益林不少于2916公顷，省级公益林不少于5908公顷；加快历史遗留废弃矿山地质环境完成治理恢复，矿山的“三率”水平达标率达到100%；海岛自然岸线保有率达到75%。

（三）生态修复与利用

严格保护水域空间，加强补水活水、控源截污，修复半硬质生态护坡，多措并举修复河道生态环境。根据海洋利用工程以及不同岸段的退化类别，划分海岸侵蚀修复区、沙源生态恢复区、远海海洋牧场、山岐澳生物多样性恢复区和红树林生态涵养区，分类推进海岸带与近海海域生态修复工作。重点针对易发生水土流失、石漠化的植被退化山体开展生态修复工作。

三、优化国土空间格局

积极推进闽东北协同发展，加快与福州新区一体化发展，细化落实国际化、高端化服务功能。立足平潭空间本底条件，重点理清山海城关系，塑造理想空间格局，调整布局形成城乡融合的空间结构。

（一）区域空间协调

重点加强与福州主城区、福州新区同城化发展，共同构筑大都市区发展核心板块，共同建设闽东北核心引擎。平潭重点突出战略定位与政策优势，以国际化高端服务为重点，形成区域高端服务中心。

加快与福州新区一体化发展。围绕平潭综合实验区、福州新区滨海新城、江阴港城三大中心，依托福清湾、滨海湾、江阴湾环湾地区，共同构筑“三湾联动”的发展格局。依托平潭政策优势，以国际旅游岛建设先行，带动福清湾西岸发展休闲旅游，串联构筑湾区旅游环，建设宜居休闲环湾城镇。立足平潭实验区政策、对台政策等优势，与福州新区共同推进产业园区合作共建、交通设施互联互通、市政基础设施共建共享、生态环境同保共育等。

（二）理想空间格局

构建“绿屏抱城、拥湾向海、山海相连、城景共融”的理想空间格局。

绿屏抱城：加强海岛主要风口地区沿海生态环境保护和修复，串联大面积自然山体、森林公园、沿海基干林带等资源要素，形成环抱城市的沿海防风生态屏障。

拥湾向海：在生态屏障的防护下，城市向海岛中西部海砂冲积平原、填海区拓展，构筑面向海坛海峡的滨海城市空间。

山海相连：通过构建山海通廊、水系网络等一系列生态廊道，加强看山、望海景观视廊的管控，形成“看得见山、望得见水”的高品质人居环境。

城景共融：城市采用组团式空间布局，将城市建设空间镶嵌在自然基底中，形成建设空间与生态空间和谐共生的田园城市。

（三）国土空间分区

在全域层面按照保护与修复、开发与利用两个层次，划分核心生态保护区、生态保育修复区、永久基本农田保护区、基本农田整备区、特色魅力景观区、海洋特殊保护区、陆域水域、城镇集中建设区、城镇有条件建设区、城镇空间控制区（特定功能区）、特色魅力发展区、农业促进发展区、村庄建设发展区、海洋利用区等14类主导功能分区，明确各类国土空间规划分区引导，加强国土空间用途管制。

（四）城乡空间布局

构建“一主、四辅、多节点”的城乡空间结构

一主：城市发展主核。以岚城组团作为城市发展的核心组团，布局“一岛两窗三区”核心服务功能，带动全区实现高质量发展。

四辅：四个大型城市组团。包括金井组团、潭城组团、中楼组团和芦洋组团，各组团分工有序。

多节点：打造中山大道三个特色节点，形成流水、澳前、平原、敖东、苏澳、北厝、白青、屿头、大练、东庠、南海11个乡镇节点。

（五）建设用地优化

1.优化建设用地结构。加强公共服务设施供给，增加国际化公共服务功能，规划公共服务主导功能用地比例不低于10%。提高商业商务用地比例，增加国际商贸、国际服务贸易功能，规划商业商务主导功能用地占比控制在7%左右。适度提高城镇居住用地比例，增加旅游度假人群居住生活空间，规划居住生活主导功能用地占比控制在15%左右。适度缩减工业、物流用地比例，弱化工业生产、大物流功能，以高端化、小而精的产业功能为主，规划创新产业主导功能用地和物流仓储主导功能用地占比控制在6%左右。针对平潭承担重大国家战略空间需求的不确定性，增加“白地”用地类别，规模占比控制在1%左右。规划点状供地不超过2.5平方公里。提高农村低效建设用地利用效率，合理推动农村居民点减量发展，重点完善公共服务设施和市政基础设施，鼓励利用存量集体建设用地发展郊野地区休闲农业和乡村旅游等产业。

2.盘活存量建设用地。加快闲置土地核查认定，建立土地全要素、全生命周期管理体系，推进闲置土地二次开发，促进土地节约集约利用。推进城镇开发边界外的建设用地减量，加强城镇开发边界外郊野地区空间优化和土地节约集约利用引导，建立土地综合整治平台，逐步完善生态和生活功能。鼓励城镇开发边界内的低效用地进行改造开发、低效工业用地转型升级、城中村集中成片改造，加强土地集约复合利用，提高城镇开发边界内的土地利用绩效。

四、推动城乡高品质建设

坚持以人民为中心，提供更加便捷的公共服务、更有保障的住房供给、更具品质的公共空间，全面提升城市的服务能力和服务品质。

（一）优化住房供给结构和品质

坚持住房市场体系和住房保障体系同步发展，形成由普通商品住房、租赁住房、共有产权住房、公共租赁住房构成的“四位一体”住房供应体系。优化住房供给结构，加大中小套住房供应量，重点增加人才公寓、台胞社区、国际化社区、第二住所、旅游住宅等多种住宅类型，保障各类人群的多样化居住需求。优化住宅用地布局，合理控制老城发展规模，加快新城集聚规模，有效引导外围城镇适度集聚。结合平潭海岛风环境，对接台湾社区建设，探索符合平潭实际、具有两岸融合特色的住房建设标准。

（二）完善公共服务设施

1.建设城乡一体的公共服务体系。以人民群众关心的问题为导向，践行“一岛两标”推进公共服务设施建设，不断提高民生保障和公共服务供给水平，使生活在平潭的两岸人民群众获得更好的教育、更高水平的医疗卫生和养老服务、更丰富的文化体育服务、更可靠的社会保障。到2035年人均基础教育设施用地达到3.2平方米，千人医疗卫生机构床位数达到7.7张左右，千名老人（65岁以上）养老机构床位数达到40张，人均公共文化服务设施面积达到0.4平方米，人均公共体育用地面积达到0.7平方米。

2.加强高等级公共服务设施建设。结合国际旅游岛、台胞台企登陆第一家园建设，重点推进“一核（岚城高等级综合公共服务中心）、三点（沿中山大道西侧以教育、文体、医美为主的复合型特色组团）、一湾（坛南湾国际级旅游综合服务带）”的高等级公共服务设施建设，保障平潭在区域中高端化、特色化的公共服务职能空间。

3.打造优质的社区服务环境。坚持以人为本，按照“居民步行15分钟、10分钟、5分钟”距离构筑三级社区生活圈。到2035年，城区实现卫生、教育、文化、体育等社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率95%，周边乡镇实现社区公共服务设施15分钟慢行可达覆盖率90%；400平方米以上绿地、广场等公共开放空间5分钟步行可达覆盖率达到90%左右。

（三）塑造蓝绿交融的公共空间

划定河道蓝线和城市绿线，严格管控蓝绿空间。整治提升主要河道两岸环境，营造水清岸绿的河道两岸品质空间。充分利用城市边角地、闲置地块等小区域“见缝插绿”，构建居民出行“300米见绿，500米入园”的公园体系。

（四）构建内外通达的区域交通联系

预留平潭机场建设条件，定位为福州都市区二机场、对台机场、通用航空基地，重点发展对台客运直航、通用航空服务、闽台航空快件物流等功能。

优化港口功能布局，以对台客货运输为主，积极发展邮轮等旅游客运功能，规划形成澳前、金井两大作业区，加快国际邮轮码头建设。

优化对外联系通道，落实平潭作为台湾进入祖国大陆的桥头堡和主通道的任务使命，规划海峡第四通道为台海高铁和货运通道，与海峡二通道共同形成台湾经平潭联系大陆南北重要城镇群地区的大交通格局，让台湾更好地联通和融入祖国大陆。规划海峡第三通道，按公铁两用隧道形式建设，承担平潭—福清方向交通联系功能，促进环湾一体化发展。

（五）打造便捷高效的城市交通体系

构建绿色、公平、高效并具有生态海岛特色的综合交通体系。

1.道路交通。采取“南北向贯通、东西向转换”的组织模式，通过曲线道路行驶优化片区风环境，总体形成“一横两纵”（金井大道、中山大道、和平大道）的城市快速路和“六横五纵”的城市主干路系统。以“窄马路、密路网”为规划导向，对城市路网密度进行重点控制，城市中心城区道路网密度应不低于8km/km2的标准。

2.公共交通走廊与枢纽。结合城市发展廊道，规划构建“一横两纵”有轨电车走廊和“两横两纵”公交专用道走廊。结合城市高铁站、新客运站、澳前码头客运枢纽等设施，规划16处公交场站设施。力争公交占全方式出行分担率达到20%。

3.旅游交通。规划建设高铁站综合旅游集散枢纽、新客运站和澳前两处游客集散中心、8处景区游客服务点，形成三级旅游集散系统。以永久性公共停车场为主体，结合公交场站空间、空置地、绿地空间做临时停车场，以路内临时停车泊位做补充，解决高峰旅游停车需求。

4.近海岛际客运。建设完善24处轮渡码头、8处游艇码头、7处客货运输及滚装码头，兼顾近海岛际的旅游与通勤功能。

5.智慧交通。规划完善智慧交通基础设施建设的条件预留，积极探索自动驾驶技术的运营实践，建设平潭智慧交通系统建设，全面推进新能源充电桩、高速移动信息基站等配套设施建设。

（六）提升市政基础设施保障能力

1.水资源供给。加快“一闸三线”平潭段调水工程建设，联合已建成的福清闽江调水工程，形成双线调水引入三十六脚湖，并以三十六脚湖为中心统筹区域水资源配置，建立水资源调度机制，形成本地水与外调水、地表水与地下水、传统水资源与非传统水资源“多源互补”的水资源供应格局。

主岛设置两座市政水厂：南部水厂和北部水厂，水源主要依托引入三十六脚湖的岛外调水，同时以玉井水库为南部水厂的备用水源，以规划君山湖水库为北部水厂的备用水源。主岛、大小练岛和屿头岛由南部水厂、北部水厂联合供水，供水管网覆盖主岛并延伸至大小练岛、屿头岛，构建服务均等的城乡一体化供水网络；东庠岛、草屿岛和塘屿岛各自建设海水淡化厂供应本岛用水；其他离岛依托地下水资源供水。

2.污水收集处理与再生利用。统筹城乡污水处理设施布局，规划设置8座再生水厂：岚城再生水厂、金井湾再生水厂、三松再生水厂、玉道再生水厂、坛南湾再生水厂、竹屿再生水厂、平原再生水厂和澳前北再生水厂；村镇污水尽量纳入再生水厂统一处理，污水难以纳入再生水厂的村镇则分散设置小型再生水站。

3.雨水排除与“海绵城市”建设。加强城市雨水管渠、泵站建设，推进老城区低标准排水系统改造及易涝区片治理，提升城市雨水排除能力。结合海绵城市建设，综合采取工程性和非工程性措施提高城市内涝防治能力，城市内涝防治标准采用30年一遇。结合规划水系布局，设置超标雨水行泄通道和涝水蓄滞空间。全面推进“海绵城市”建设，年径流总量控制率为75%。

4.能源保障。减少煤炭、石油的使用，加大岛外电力电源输入、适时实施管道天然气入岛工程，积极开发风能、潮汐能、太阳能等可再生能源，推进平潭综合实验区能源结构逐步向清洁、高效的能源方向转型。规划主岛220千伏变电站8座，110千伏变电站按31座控制预留。对接西气东输三线平潭支线和莆田中海油LNG气源工程，适时引入岛内并启动平潭天然气门站建设，逐步推进燃气管网覆盖主岛城乡并向周边村庄延伸，难以覆盖的村庄以及离岛采用瓶装液化石油气供气。

5.城市通信。统筹协调平潭、福清、长乐等区域的通信网络，积极推进新型智慧城市建设，建设高速宽带、泛在移动、天地一体、智能敏捷、综合集成的新一代信息基础设施。全区实现全光网城市、100%千兆接入，实现高速无线数据通讯网络覆盖率达到100%。

（七）形成系统性的城市安全保障体系

完善防洪防潮工程体系，加快河道及滞洪区建设，提高平潭防洪防潮和内涝防治能力。应对海平面上升和气候灾害，建设海洋预报台、综合气象监测网络及气象灾害数据库，完善沿海防护林体系。结合城市建设，完善抗震、消防、人防等相关防灾设施。坚持以防为主、防抗救相结合，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。

五、彰显海岛特色风貌

以打造国际旅游岛为目标，保留岛上原有的田园风光和山水原生态，加强城市设计，塑造独具平潭特色的海岛景观风貌。保留岛上原有文化、特殊建筑、历史街区，传承历史文脉，构建覆盖全域的历史文化资源保护体系。

（一）总体风貌定位和景观格局

平潭的总体形象定位为“平潭蓝梦，中国风情”，塑造具有独特中国风情的国际旅游岛风貌。构建“一环、一心、一屏、多廊、多组团”的总体景观格局。

“一环”，是指环绕主岛各海湾串联绿色山体形成环状的海湾项链。“一心”和“多廊”，是指依托现有山脉、河流、林田，构建多条山海通廊，并汇聚于景观核心竹屿湖及周边地区。“一屏”，是指在主岛东侧依托山体和防护林形成防风生态屏障。“多组团”，是指城市建设要充分尊重和顺应自然本底，在保留自然本底的基础上构建多个城市组团，掩映于林田绿洲之中。

（二）历史文化资源保护

构建涵盖文物点（1处全国重点文物保护单位、8处省级文物保护单位、19处区级文物保护单位和137处三普文物点）、历史建筑（62处）与历史文化街区（1处）、历史风貌区（3处）、传统村落（5个国家级传统村落和5个省级传统村落）、石头厝群落（15处石头厝风貌区）的点、面空间分级分类保护体系。开展非遗普查和抢救性保护，发掘、抢救和保护代表平潭地方文化的历史记忆、营造技艺、生活习俗等非物质文化遗产，实行分类保护。

以文化遗产价值类型、保护等级与遗产保存状态为依据，定期增补保护对象，积极开展活化利用，建立分级分类保护利用机制和抢救性保护管理机制，切实完善科学合理的城市历史文化遗产价值可持续保护机制。

（三）城市设计管控

控制4条通山连海的生态通廊，构建山、海、湖相连的开放空间骨架。沿滨海重要节点形成14个看山视廊，以龙头山、君山、王爷山、牛寨山、少雄山、将军等多个山体视点为眺望点，形成12个看海视域。以石厝为风貌特色重点，基于岛内不同的地域特征和景观风貌特征划分五类特色风貌管控区，分别为南北街历史风貌区、特色古厝风貌区、老城滨海风貌区、新城现代风貌区、特色城镇组团风貌。总体采用中低强度的开发建设模式，新建建筑高度以多层、低层为主，兼有部分中高层建筑，严格限制超高层建筑。

六、加强规划实施保障

加快完善规划体系，强化总体规划分解落实，完善各项政策保障，推动规划有序实施。积极推动政府空间治理能力现代化，实现国土空间的“共谋、共建、共管、共享”，使总体规划真正成为平潭未来发展的全社会共识。

（一）建立完善规划传导体系和管控体系

以总体规划统筹协调各空间类规划，形成总体规划、单元规划两级，总体规划、专项规划、详细规划三类，中长期规划、五年实施规划、年度实施计划分时序的空间规划体系，从空间和时间两个维度健全规划实施传导机制。

着重落实总体规划确定的重要指标、管控线、功能分区和开发建设强度，构建“指标-坐标”、“用途-强度”的空间规划管控体系。

（二）加强组织领导与监督考核

建立总体规划实施领导小组工作制度，加强各部门相互协调，合理确定重点任务的年度安排和行动计划，实现部门联动、同步高校和协同实施和共同决策机制。在省委省政府领导下，建立平潭综合实验区与福州新区规划协商制度，创新区域协同治理机制。

搭建全过程、全方面的公众参与平台，建立贯穿规划编制、实施、监督全过程的公共参与机制。全面提升台湾同胞的规划参与程度，增进两岸同胞福祉，促进两岸融合发展，推动两岸合作新局面。

（三）建立规划实施监测、评估、维护机制

统筹空间规划体系和建设管理体系，建立纵向联动、横向协同、互联互通的规划建设管理平台。落实“一年一体检、五年一评估”的规划实施评估机制，对总体规划的实施情况开展常态化的监控和评估。建立规划动态维护与调整机制，各行业主管部门在总体规划实施过程中，如需对规划进行调整，应按照有关法律法规确定的法定程度执行，调整后成果应纳入管理平台进行动态更新。各部门空间类专项规划与总体规划存在矛盾、应及时上报，协调解决。

七、主要规划图纸

主要规划图纸有：01 .区域国土空间协调图、02区域交通协调图、03全域三线划定规划图、04.国土空间规划分区图、05.重要自然资源分布图、06.城乡空间结构规划图、07.城镇主导功能布局规划图、08.乡村分类发展引导图、09.全域公共服务设施图、10.历史文化保护规划图、11.总体景观格局规划图、12.综合交通规划图。

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