秦的乡官制度承前启后，并且有开创性。其组织系统严密，权利与地位隆重，不同于后世。秦设立乡官，重视乡治，所取得的统治效果也十分突出。乡官是秦基层政权组织，同时还是社会生产的组织者，具有政社合一的特点，是为官社经济体制组织的基干。广义的乡官包括乡、亭、里、伍等。严格说来，只有乡、里具有基层政权的特征，列为行政系列级数。
秦以县统乡，都、乡、邑之名与组织还在商鞅变法前就早已存在。孝公变法，统一制定地方组织系统，设立了县、乡二级地方行政组织。县治所在地称为都邑，其地亦设乡级行政单位，便称为都乡。其他乡治所在地，称为离邑，其乡则称为离乡。在秦，无论县、乡、还都习惯称作邑，这是一个旧的传统。 秦乡吏至少有二员，一为政长，二为佐。
在秦，蔷夫为各机构之正长，是一个使用极其普遍的职称名，稷官之性质，当属田官。乡部稷官可以签发传书，传书为普通信物。出入禁苑之信物有三种，最严格的是节、其次为符、普通者为传书。乡部稷官可签发传书，此官亦非同小可也。此稷官定为乡部之正长，因为传书是入苑凭证，至怨中从事田作及其他作务，活动范围广，此等通行凭证必具有权威性，由政府正长签发。
秦乡之长蔷夫属于少吏，乡佐地位，虽然低于乡蔷夫，应为斗食吏，甚至更低一点。秦建立了官吏俸禄等级系列制度，以石数为秩名。二百石为长吏的最低级，百石为少吏的最高级。百石为一特殊界限，虽然斗食、佐史之俸也可列入秩名系列，而实则自百石起才进入正式秩以上之诸大吏。
在官社经济体制之下的秦之乡吏，其职掌范围之广，权利之重，远出后世同类之外。第一，土地管理权。 秦的乡官，是拥有土地所有权的国家政府最基层、最具体、最实际的代表，也是国家赖以实现其土地所有权经济内容的基层政权组织。凡划野封疆、分授田里，都由其主持。 第二，生产的监督、管理权。督民课耕、游牧饲养，评定年景诸事都由乡官主持或参与。 第三，对人的管理权。治民为乡官要务之一。乡具有掌握户政、编造户籍、联邻伍、伺察并规范乡民行动，实现乡治。对辖内境内所有民户人口，包括私家臣妾在内都建立有详细的人事、政治以及社会生活档案，举凡一个人的租赋完纳、徭役服给、官狱征事、历史关节等诸种重大事体的情况，都由乡官记录在案。第四，负责收租、取赋、征兵、派役，实现国家对土地所有权的经济内容。 第五，参与司法。乡官参与和协理廷的司法活动，如秉承县公文，并行文里中，查封本乡案犯之家；参与查勘盗发现场；接受亡者自首并行文送县廷；办理上级各种查询事务等。第六，参与某些专业事务机构的双重领导和监督。
县属各蔷夫由县任免，即由令、丞共同任免，当然起决定作用还是县令。如蔷夫空缺，由县暂为置守官以代理之。 乡之实质乃是按地缘编制人户，故决定其大小亦分划之标准则不外二端，一为户口里数；一为地理辖域之面积。大县百里，中县七十里，小县五十里。大县二万家，中县万五千家，小县万家。 秦亭的职掌比较复杂，基本则为治安。乡亭以维持地方治安、抓差办案为主要职事，不得主治部域内民事。邮亭设于中央和地方各级政府、城邑之间的道路上，供传递公文之用。 市廷，设在城市中或比较大的市场中。 门亭城邑门亭，设于城邑门近处，盘查往来出入城者，任务为防奸盗。 边亭，设在疆境或交通要道上，供瞭望、传警之用。
里为秦地方最基层行政单位，权利比乡小多了，只是秉承乡意处事。里的负责者，其职称在秦统一钱称里典，也称田典或典田。里的主要职能在乡政府的主持下，参与国家政事活动以及民事活动，具体承办各类事务。如管理本里居民，协助征役，帮办司法，驱逐贼寇，维持治安，并在各种官民事务中作为公证人等。 秦里典还负责督课本里耕牛的牧养，按时参加乡里对耕牛的评比活动。
在强有力的土地国有制下，秦的乡官具体主持分授田里，具体经营许多生产与财政经济事宜，上为国家伸向民间社会的爪牙之吏，下扼控着乡民的经济命脉与喉咙。这便构成了秦的乡官之所以具有远非后世所可伦比的崇高地位与重大权利的经济基础。战国秦汉时，乡里行政与社会民事活动之财政开支项目甚多。乡官吏俸及其活动经费，对上级官吏差遣的送往迎来，官府的不时赋敛以及无名差瑶，粮秣转运，甲兵修缮，献纳上贡，乡里社会公共活动，公益活动。 秦县官备有公车马牛，乡里 还有薪柴费的支出，这是一项很大的开支。
任何时代，于法定正税之外，例多赋敛，而且都无定时与定率，是个无底洞。沟渠水道的开通，阡陌津桥的修治，则具有特殊困难与意义，此等国家大工程，的需要大徭役以从事。
乡里政权组织形式，虽较上层为简单，然其具体施政运作，比之上层政权，则带有特殊性以及一定意义上的复杂性，因为它所面对的不仅是本机构内部的运转和上下级关系，还有一个最基本、最广泛的乡里庶民社会。而这个乡村社会，从表面看来乃是国家权利的统治对象，但是，实际上它绝不是一个完全被动的角色。其所向背往决定着国家施政与政治的成败。
秦的乡官是秦专制政权的耳目，是实现对庶民统治、剥削的基础政权组织，是秦实现乡治的根本力量。秦彻底完成了里伍系民之制，乃为尔后二千年帝制做了榜样，后代之连环保甲之法只不过是对秦之里伍制度之继承与发挥而已，其效果有时尚不及秦之乡官里伍。秦律透露，秦有许多亡命自首者。有了严密的乡官组织系统和严格的乡治，人民只有按照统治主的指挥行动了。一切事情要在乡基层处理完，不要拖延待上。 秦乡官组织系统的建立，为后世专制主义中央集权基层政权建设树立了一个楷模，其间尽管有些细节之差异，然而基层政权的级数、规格、组织系统，以及组建基本原则，则不离秦乡官制度之本。
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