为什么要发行特别国债？
在全球疫情蔓延的环境下，我国有必要采取较强的刺激政策促进经济恢复性增长
一般国债的筹集资金用于弥补财政赤字，补充国家财政资金；而特别国债资金则专门服务于特定政策，支持特定项目需要。
从预算管理来看，特别国债仍属于政府债务。按照国债余额管理办法，纳入中央财政国债余额管理，在发行时调整国债余额，不列入财政赤字，其收支纳入中央政府性基金预算。
特别国债具有诸多优势：（1）针对特定用途发行，更加契合当前应对疫情冲击的政策目标；只需人大常委会审议，更加有利于相机决策；（2）为中央政府加杠杆的直接手段，可避免地方政府债务过快上升；（3）用途更加灵活。
特别国债发行历史回顾
此前，我国共发行过两次特别国债。
第一次，1998年8月向四大国有独资商业银行发行了2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金。主要目的是为了提高我国四大行资本金，使其满足《巴塞尔协议》关于资本充足率的要求，同时解决因频繁出现的坏账问题而对我国银行体系带来的冲击。主要用途是1998年央行大幅降准为购买特别国债提供资金，释放了超过2400亿元存款准备金，提高了货币供应量。
第二次，2007年，发行1.55万亿元特别国债，用于购买约2000亿美元外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。主要目的是在国际经济失衡，我国国际收支呈现“双顺差”的背景下，为了维护经济稳定运行和物价稳定，缓解央行对冲的压力。主要用途是采用定向方式，实质是央行外汇和财政部特别国债双方内部的一种资产交换，对市场流动性的影响偏中性。
此次改造特别国债的目的及方式猜想
主要目的可能更多是用于促进消费，以扩大消费的方式来对冲外需对经济的拖累。传统基建已经有专项债支持，特别国债如果再用于政府主导的基建，虽然执行力强、见效快，对经济的推动更强，但带动的多是钢铁、水泥等重工业行业，这些行业经过2015-2018艰难的供给侧结构性改革，过剩产能已经得到较好去化，此时在传统基建上发力，可能会影响去产能的效果。
而从解决就业来看，与2008年不同，当前90后”与“00后”们更倾向于从事第三产业服务业，第一与第二产业吸收就业人口的作用在下降。从数据上看，2018年采矿业、制造业与建筑业等行业新增就业人口相比2014年，分别下降了182万、1065万和211万，而信息技术、金融、房地产等第三产业则多增了60万-200万。
发行方式：（1）由财政部定向发行特别国债给商业银行，利率参照再贷款利率，央行通过降准或者再贷款为商业银行提供等量流动性，财政部借此进行财政贴息、转移支付和支持基建投资等。为了提高商业银行持有特别国债的意愿，也可考虑允许商业银行将特别国债用于存款准备金缴纳的方式。（2）参照2007年特别国债的发行方式，可由央行借道政策性银行的方式购买部分特别国债。（3）可进一步创新特别国债的使用方式，用于支持银行永续债发行，提升商业银行的信贷投放能力和意愿。
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