摘 要：随着国际旅游岛建设的快速推进，海南的旅游业发展突飞猛进，其旅游安全问题也更加突出和重要。由于地理条件的特殊性，海南旅游安全具有不同于大陆地区的特征。文章通过对海南旅游安全方面显现的特点和问题进行分析，提出旅游安全保障体系构建的内容以及若干对策与建议。
关键词：海南国际旅游岛；旅游安全；体系构建；对策
安全是旅游的生命线，没有安全就没有旅游。海南旅游安全不仅关系到广大游客的生命财产安全，而且关系到海南在国内国际的形象，关系到海南旅游业的可持续发展，更关系到海南国际旅游岛建设的成败。随着海南国际旅游岛建设的推进，其旅游安全问题也更加突出和重要，并受到社会各界关注。本文通过对海南旅游业的发展现状以及由于海南岛特定的地理环境所产生的旅游安全问题进行分析，并对构成国际旅游岛安全保障体系的子系统进行分析与研究，提出了加快安全体系建设的若干举措。
1 海南旅游业发展现状及旅游安全的特征
1.1 海南旅游业的发展现状
海南旅游资源丰富且极富特色，有海岛海岸景观带；山岳、热带原始森林；大河、瀑布、水库风光；火山、溶洞、温泉；名胜古迹；民族风情；热带作物及田园风光；珍禽异兽等。
经过多年的培育和发展，海南旅游行业已拥有国内许多地方所不具备的资源、环境、政策和法律优势，形成了具有相当规模的“吃、住、行、游、购、娱”六大要素功能齐全、协调配套的产业体系，以观光为主，度假、会议为辅的海南旅游产业发展格局已初具规模。2009年，《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》提出在未来10年，将海南打造成我国旅游业改革创新的试验区、世界一流的海岛休闲度假旅游目的地[1]。随着国际旅游岛建设的推进，海南旅游业发展呈增长趋势。据统计，自2008年至2012年的5年间，海南接待过夜游客人数累计达1.32亿人次，年均增长12.5%；旅游业收入累计达1364.84亿元，年均增长17.2%[2]。随着国际旅游岛建设步伐的加快，特别是西沙旅游和离岛离境免税购物等政策的实施，来海南旅游人数及旅游收入将有更大的增长。
目前海南较为热门的旅游产品为：海岛滨海度假休闲游、温泉疗养休闲游、热带雨林探奇游、民族风情与文化游、运动休闲游、热带休闲农业与乡村游、海岛会展奖励游、海南岛度假购房游、离岛免税购物游、豪华邮轮度假游。而根据《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》，海南将着力推进度假旅游、海洋旅游、运动休闲、疗养休闲、商务会展、民族风情与文化、红色旅游、休闲农业与乡村旅游、热带森林等特色旅游和自助旅游等十大旅游产品。同时还将推出环海南岛热带滨海观光体验游、东线滨海度假休闲游、中线民俗风情文化体验游、西线特色探奇体验游、原始热带雨林生态游、海洋探奇生态游等6大精品旅游线路。
未来，海南旅游业的发展趋势是：国际化程度越来越高，旅游产品将以生态旅游和度假型旅游为主，注重人文与自然相结合、绿色生态旅游与蓝色海洋旅游相结合。随着西沙旅游的开通，海洋观光探险旅游将有更大的发展。
1.2 海南旅游安全的特征与表现形态
1.2.1 海南旅游安全的特征
海南岛位于南海区域，面积3.4万平方公里。除了本岛之外，海南还管辖着200万平方公里的海域以及南海诸岛。由于地理条件的特殊性，其旅游安全具有以下特征：（1）海南岛是一个相对独立的地理单元，旅游过程中抵抗突发事故或突发干扰能力不强；（2）海南旅游的安全性与气候、自然、地理等条件关联性强；（3）海南是以水文景观和森林景观为主体资源的旅游景区，安全隐患大；（4）海南地理环境空间和环境承载力有限，生态环境脆弱；（5）海南海洋旅游以参与性的水上项目为主，水上活动项目存在一定危险性，安全要求高；（6）海南本岛及周边岛屿交通相对不便，一旦出现安全事故，施救相对困难；(7)由于南海问题的升温，西沙旅游具有一定的安全敏感性。
1.2.2 海南旅游安全表现形态
1.2.2.1 自然灾害
①威胁旅游者生命及破坏旅游设施的自然灾害，如台风、气旋和龙卷风、暴雨、洪水等气象灾害；地震、海啸、火山喷发、泥石流等地质及地貌灾害。如2010年10月，海南陵水吊罗山区发生山体滑坡，125名游客和13名吊罗山林业局工作人员被困山中[3]。②危及旅游者健康和生命的其他自然因素和现象，如海潮、缺氧、极端气温、晕船等。③野生动植物、昆虫等的接触所产生的危害，如鲨鱼或毒蛇咬伤、水草裹绊、山蚂蟥吸伤等。④因天气干燥或人为引起的森林火灾。
1.2.2.2交通事故
在旅游活动各环节中，旅游交通安全事故是影响最大且发生频率最高的安全问题之一。 ①陆上交通安全事故，如上山车辆、缆车、私人经营机动车等。椐统计，2011年，海南全年道路交通事故发生1736起，增长15.4%；造成死亡473人，增长0.4%；直接经济损失554.42万元，其中有不少为旅游交通安全事故[4]。②水上交通安全事故，如船只相撞、翻沉等水难事故以及游客落水、溺水等事故。
1.2.2.3 疾病或人身伤害
①由环境因素引起的疾病，如疟疾、登革热等。②突发性疾病，如游泳导致的手脚抽筋，参与体验性、激烈性活动所引发的心脏病等。③由饮食因素引起的疾病，如痢疾、海鲜过敏、食物中毒等。如2012年8月，三亚国光豪生度假酒店141名客人食物中毒，造成了极坏的影响[5]。④各类人身伤害，如被海岸的贝壳、礁岩及沙滩中的固体垃圾物刺伤或割伤，被虫、蛇咬伤；玩耍滑倒所致的身体受伤等；海洋中凶猛或有毒生物的侵袭；游泳、冲浪、潜水、滑水、垂钓、乘坐快艇时不慎溺水等。
1.2.2.4治安犯罪
①暴力型犯罪，如抢劫、侵犯人身自由、性犯罪、与毒品、淫秽或赌博有关的犯罪。②盗窃，多发生在景区人流较拥挤的地方或夜晚在海滩上露营的游客。③欺诈，如强买强卖、以次充好、以假充真等涉及旅游者利益的事件；黑旅行社、黑导游、黑船私自宣传或载客旅游等。2013年以来，三亚海事局共查处违规前往西沙海域船舶2艘，制止违规载客行为1起[6]。
2 海南旅游安全管理及保障体系建设存在的问题
近年来，海南的旅游安全保障问题得到了广泛的重视，在旅游安全管理和安全保障方面做了很多工作，但仍存在不足。
2.1 热带海岛旅游安全管理方面的问题
2.1.1 游船（艇）安全管理问题
由于目前岛屿旅游中的游船（艇）安全管理既受所辖政府的行政管理，也同时接受旅游交通、公安等部门的管理，因而出现多头管理、管理不力的现象。如对一些游船 （艇）安全监管不规范，许多没有安全认证的问题船只参与经营。
2.1.2 森林旅游安全管理问题
因热带森林景点叉道多，地形复杂，且多远离村落，加上有些游览道路建设差及管理混乱，不少旅游景区存在诸如交通安全、抢劫、滑倒摔伤等安全隐患。
2.1.3 安全设施建设及维护问题
因岛屿旅游发展程度不一，部分岛屿景区沿岸的路灯、栏杆有一定层度的老化和损坏，有些甚至没有路灯和栏杆，旅游区的安全标志和危险警示牌也不齐全、不规范、损坏现象也较多。
2.1.4 娱乐项目的规范和指导问题
目前海南旅游景区的许多娱乐项目缺乏科学、严格的规范和管理。如对游客的娱乐活动缺乏规范的技术指导；对设施设备配备与维护缺乏科学的规划；对项目安全管理与控制缺乏科学和完善的制度管理与执行监督等。
2.2 旅游安全管理体制方面的问题
旅游安全管理机构包括领导机构、执行机构和协作机构。领导机构可由旅游行政管理部门、旅游景区管委会、地方政府和公安部门等的领导组成；执行机构可由公安部门、交通和水上监察大队、旅游景区各类安全技术管理人员等组成；协作机构则由旅游景区工作人员、社区民众和志愿者等组成。目前，海南监管机构太多而形成集体不作为的弊端。有些地区对景区的监管制度不健全，监管力量不足，经费、设备不足，技术落后，以至监管工作不能及时和到位，监管手段有待改进。
2.3 旅游安全预警机制问题
2.3.1 景区承载力预警问题
有些景区没有考虑景区承载力问题，为了经济利益，过度接待游客，从而造成旅游资源严重破坏，降低了景区的游览、观赏质量，影响游客的旅游积极性，不利于旅游业的可持续发展。此外，在旅游旺季，热点景区人流过于集中，黄金周的政策实施也加重了景区的负荷力。如海南三亚南山寺的旅游高峰时日游客量达1.5万人，不但危及旅游环境，妨碍正常的观赏游览，而且由于近几年景区一直处于饱和状态，致使景区的生态面临着危在旦夕的境地。
2.3.2 天气预测、预报问题
准确的天气预测、预报工作，对海南岛屿旅游业的发展尤为重要，尤其是西沙旅游主要是在海上进行，主要的交通工具是邮轮或游艇，这对天气的要求较高，如遇台风、强降雨、大雾天气则可能会出现险情。
2.4 旅游治安管理及警报、救助系统问题
许多旅游景区的治安警力不足，景区景点的治安岗亭、安全监控器、旅游投诉处理中心等配备也不足。许多岛屿的主要旅游景区没有便利的报警点和完善的广播服务系统，也没有水上流动治安警察，不能及时为游客提供安全求助服务；水上警报系统不完善、不齐全，对突发事件难以进行及时施救和妥当处理；在游泳、潜水、冲浪等水上项目容易出现险情的地方，没有急救点或急救人员，有些甚至没有医疗救护站或医院。
2.5 旅游者的安全认知问题
一是旅游者对自身安全意识淡薄。许多旅游者对旅游活动场所的安全隐患了解不足，且在旅游活动中麻痹大意，有些游客甚至在没有做好充足准备的情况下盲目活动、冒险行动，以至酿成灾难事故。二是旅游者缺乏安全意识。如许多来自内陆或沿海城市的游客，对大海缺乏起码的安全防范意识，越过安全线或在未开发海区游泳；有的游客在参加水上摩托艇、水上飞机、快艇等水上项目时，不听从工作人员的安排，麻痹大意等，易导致安全事故的发生。
2.6旅游风险保障体系建设问题
旅游风险保障体系是与国际旅游行业接轨的重要内容。当前，海南旅游业发展迅猛，产业规模不断扩大，年接待游客量快速增长，各项旅游基础设施在不断完善，但与国外发达国家和地区的旅游发展深度相比，仍有一定差距。主要包括：①旅游保险机制不健全。如欧洲的《申根协定》成员国家对申请短期（3个月内）签证的人实行强制购买附带全球紧急救援功能的旅游意外医疗保险，金额不少于3万欧元，一般为30万元人民币以上方可获得签证[7]。②大多数保险公司销售的旅游保险产品保障内容单一，保障责任参差不齐，保障范围有限，没有为旅客提供较为全面的保险保障。③服务水平及服务手段落后，尤其是发生旅游意外事故时，紧急救援机制不够健全，紧急救援服务及后续的保险保障服务得不到充分体现。据统计，近年海南游客因意外事故获得的保险理赔率不到10%[7]。旅游保险作为辅助旅游安全管理的重要手段，其产品及经营模式已无法满足当前旅游发展的需要。因此，海南急需通过立法，建立一套完善的旅游综合保险制度。
3 海南国际旅游岛旅游安全保障体系的构建
3.1 建立健全旅游安全法规体系
旅游安全法规体系由政策法规、标准、条例、规章制度四个要素构成。旅游安全法规是旅游安全保障的基础，完善的旅游安全法规是旅游业平稳发展的保障和前提。目前，旅游安全问题虽引起有关部门的重视，国家和地方也相继出台了各种相关法规，但我国的旅游法治体制还不够完善，对旅游安全问题只是做了原则性的指导和规定，在处理旅游安全的相关问题上还存在着很多空白。如，现有的旅行社强制保险制度（旅行社险）根本无法适应旅游发展的需要，不仅游客在海南旅游的生命财产受到损害，而且导游在带团过程中遇到的意外伤害均得不到及时有效赔付，这既损害了海南的旅游形象，也损害了政府的威信。国内外经验表明，立法定规是解决好旅游安全及市场监管问题的治本之策。因此，在海南国际旅游岛建设的初期，通过立法建立一套完善的旅游综合保险制度，充分发挥保险作为辅助安全管理的重要职能，已成为做好海南旅游安全工作及促使风险保障体系顺利运行的当务之急。
[if !supportLists]3.2 [endif]建立健全旅游安全预警系统
旅游安全预警系统是个复杂的系统，它是为了预防旅游活动中发生危险而建立的报警和排警系统，它担负着旅游安全信息的搜集、分析、措施制定和信息发布等功能，是国家发布旅游安全信息、进行安全预控的组织机构，它在警示旅游者和旅游企业、增强安全意识、提高安全防控能力，使旅游者和旅游企业能及时预见问题并采取积极的防范措施等方面有着重要作用。目前我国很多地方都建立了假日旅游预警系统，属于旅游团体协作机构，依靠其成员单位的广泛性和权威性，在假日旅游活动过程中发挥积极、有效的作用。海南可以在假日旅游预警系统的基础上，集成和调配相应的功能，建立一套完善的旅游安全预警系统。
3.3 建立健全旅游安全急救系统
一是建立救援指挥中心，对整个旅游安全急救工作进行协调和整体统筹。二是建立安全救援机构，如医院、消防部门等。三是建立安全救援的直接外围机构，包括旅游景区（点）、旅游企业、旅游管理部门和社区等。四是建立安全救援的间接外围机构，包括旅游地、保险机构、新闻媒体和通讯部门等。这些部门虽然不参与直接的救援工作，但对救援工作的顺利开展起着非常重要的作用。
[if !supportLists]3.4 [endif]建立健全旅游风险保障体系
旅游风险保障体系是海南加快发展国际旅游岛战略的重要组成部分之一。在多方共同努力下，2012年5月1日，海南正式启动了“海南旅游风险保障体系”项目。该体系由海南省旅游发展委员会牵头，由海南旅游信息和咨询服务中心、12301、海南省旅游协会、海南星华集团星利保险经纪有限公司、海南威斯达电子科技有限公司等多家具有投资实力和先进技术的企业共同建设[8]。通过海南旅游风险保障体系的建设，为游客提供旅游咨询、投诉、安全预警、救援等服务，实现对海南各旅行社、旅游景点等的实时监管，预防和减少旅游安全事故的发生，并在发生安全事故时能给予及时的处理，协调和解决游客与旅游经营者、旅游辅助服务者之间因保险服务引发的矛盾纠纷。
参考文献：
1 国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见[EB/OL].国务院办公厅（2010-01-04）,http://www.gov.cn/zwgk/2010-01/04/content_1502531.htm,2013-05-20.
2黄丹.2012年海南接待游客3320.37万人次 收入379亿元[EB/OL].南海网（2013-02-20）,http://www.hinews.cn/news/system/2013/01/17/015363493.shtml,2012-02-20.
3海南陵水吊罗山发生山体滑坡致138人滞留2人失踪[EB/OL].新华网（2010-10-3）,http://news.xinhuanet.com/society/2010-10/03/c_13541135.htm,2013-5-20.
4 2011年海南省国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].中国经济网（2012-02-20）,http://district.ce.cn/newarea/roll/201202/20/t20120220_23088388_2.shtml,2013-05-16.
5 三亚百余游客疑似食物中毒 事发餐厅停业整改[EB/OL].中国网络电视台 （2012-08-14）,http://news.sina.com.cn/c/2012-08-14/074224963809.shtml,2013-05-04.
6 西沙邮轮旅游航线开通“椰香公主”号从海口起航[EB/OL].中国新闻网,（2013-04-28）,http://www.chinanews.com/gn/2013/04-28/4775072.shtml,2013-05-04.
7 海南省旅游风险保障体系项目实施情况的介绍[EB/OL].海南岛度假网（2012-05-07）,http://tohainan.com/html/hot/2012/0507/4096.shtml,2013-05-20.
8 海南旅游风险保障体系项目启动培训会议[EB/OL].南海网（2012-4-23）, http://fangtan.hinews.cn/indexxb_fxbz_122_m.php,2013-05-20.
本文由陈水雄、范武波(通讯作者)撰写，曾发表于《中国热带农业》(2013.4：15-18)。
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