文｜《核财经》主笔 陈默
美国CFPB前高级官员、美国联邦政府机构首个监管沙盒构建者全丹。
在美国，监管者中没人比他更懂中文，讲中文者没人比他更了解美国监管。私下场合里提起全丹时，中国区块链应用研究中心轮值秘书长叶健不止一次这般形容。
全丹在美国消费者金融保护署（CFPB）工作了近7年。后者成立于2011年，有感于2008年金融危机前后金融产品和服务缺乏监管，又正值《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》通过，全丹回忆，当时CFPB聚集了一批有金融监管背景、金融系统从业者以及有金融研究背景的政产学界人才。CFPB拥有极大权力，署长由总统直接任命。
早在哈佛商学院为Peter Tufano教授工作时，全丹已对消费者金融产生兴趣。那时人们大多关注资本市场与金融工程，消费者金融未受重视，Tufano却首开先河，在美国一流商学院推出了消费者金融课程。他后来参与CFPB早期政策的制定，甚至全丹加入CFPB亦受其影响。
身为第一任署长Richard Cordray高级顾问，全丹是CFPB也是美国联邦政府首个金融科技创新办公室负责人。他或许是最早关注到比特币及其潜力的美国联邦政府监管者。尽管当时的同事对其想法不以为然，甚至劝告他去做“正事”，但在监管职能尚不明确的情况下，他坚持应对比特币深入了解，并创设了消费者投诉热线。
去年9月，他顶着内外压力签发了CFPB第一张无异议函（no-action letter，参见核财经APP 11月4日报道《美国CFPB前高级官员全丹：无异议函对中国有借鉴意义》），给予金融科技初创企业Upstart三年内违法豁免的权利。无异议函究其本质为一种事先认可机制，即允许试错。今年7月离职前，他还构建了美国联邦机构第一个监管沙盒。
全丹笑起来时爽朗、真诚。11月18日在上海二度见面时，他多次直言，监管者应该了解如何与新生事物接触，始终要有开放的心态，应给予时间，同时保持警惕。
监管者要有开放心态
核财经：从去年9月发出第一张无异议函，到今年7月离职前构建美国联邦政府第一个沙盒，您在监管上非常具有前瞻性。金融科技、比特币等现在是热词，在您刚入CFPB时是怎样的情况？
全丹：我确实可以说是联邦政府机构中最早认为比特币具有潜力的。比特币是什么当时谁也不知道，很多人是负面的想法，认为它不可能取代法币，或根本不是货币是泡沫。我当时（在支付部门）与同事谈这个问题，他们嗤之以鼻，说你应该做点“正事”。我说我可能是错的，但在你我都不了解的情况下，怎么就能认为它是不对的呢。
2013年主管金融科技创新办公室时，我说必须关注比特币，支付部门不愿意的话我来，于是去了加州，与所有早期做比特币投资的公司见面。
那时我们见了很多人。有些人甚至跟我谈了一些非正常渠道应用比特币的做法，确实大开眼界。我回来后跟CFPB讲，必须对比特币做进一步深入了解，但仍有很多人不信我的话。我就决定带一批人去硅谷，与真正做比特币的人交谈。6个月后，CFPB出台了一项监管政策。
我们做了两件事：一是和其他监管部门一样发布消费者警告，提醒消费者比特币作为资产法律上尚未明确，要审慎行事、防止受骗；第二条虽然未必有里程碑意义但非常重要。CFPB有个消费者投诉平台，消费者若对金融产品有疑问可向CFPB投诉，金融机构必须在一定时间内给予答复或解决。另外，投诉内容在消费者同意的情况下并经隐私处理后会公开发表。当时尽管我们对加密货币的监管职能、法律地位尚不明确，但决定设置一条投诉热线，与Coinbase与Circle等自动对接。
广义上说，很多事情当你还不清楚的时候，最关键的是作为监管部门要有开放心态，不要立下定论它就是不好的。比特币确实在那段时间出了很多不好的事，包括现在很多人用比特币就是想洗钱，但同时要看见它的另一面，是否对消费者、对金融市场有正面作用。
全丹。
核财经：投诉主要集中在加密货币交易平台吗？
全丹：到目前为止主要是加密货币交易平台或者电子钱包。
美国监管的一个特征是多方面多机构，不像英国金融行为监管局（FCA）说了算。对美国证监会（SEC）、商品期货交易委员会（CFTC）、货币监理署（OCC）、美联储等监管部门来说，加密货币还没有到广泛使用的地步。我觉得基本涉及两部分：投机与基础设施。目前看不到它对现有支付体系冲击有多大，银行机构也只是在关注阶段。
对金融系统的风险问题，美联储与其他银行监管机构都比较重视。早期很多银行不愿给Coinbase这样的加密货币交易所开设银行账户，现在很明显已过了这一阶段；那下一步，是否允许客户在银行持有比特币账户，这个问题还未解决，银行机构在这方面动作比较慢，不知道监管部门怎样看待。
热捧STO，现在为时尚早
核财经：刚才您提到美国众多监管部门，那么在加密货币与ICO的监管上，监管部门是否各有侧重？
全丹：现在谈不上监管侧重，还处于启蒙阶段。在美国，所有融资类金融活动都在SEC管辖内。SEC的主要职能是保护投资人，目前主要是执法行动，去年ICO出现了很多欺诈，SEC打击力度挺大。
11月16日，SEC发布了《数字资产证券发行与交易的声明》，和去年做法一样，向AirFox以及Paragon发布了对于他们未注册发行通证（Token）的最终法令，要求将其ICO通证注册为证券并退还投资者资金。这说明SEC近期对加密货币的监管依然主要放在执法打击上。
对加密货币监管，SEC五名专员的做法并不一致，这牵扯到更为广泛的层面，包括如何更好地监管加密货币、如何执法。但从底下员工到上面的专员，他们认为目前美国范围内存在的ICO，其发行的通证都是证券，就是说得遵守《证券法》。
我在中国北京、上海、杭州转了一圈，发现很多人对STO（Security Token Offering，证券型通证发行）感兴趣。我有点吃惊，尽管这个概念可能来自美国，但在美国谈论并没那么多。
Overstock旗下区块链子公司tZero已在SEC监管下发行STO。但除非一个IPO通过STO的形式发行，然后真的可以说到了黄金期，目前来看发行STO的可能性不大。
按照SEC的“Reg A+”规定，发行STO需提供审计财务报表，而且投资上限为5000万美元，IPO对此没有限制；而如果遵循“Reg D”，流动性就有问题，它要求一级市场是经过认证的合格投资人，而且12个月内不允许换手。此外在美国，还没有能让这些通证流通的交易所。
所以说在基础设施方面，美国还没有建立好。
当初有些人想的是ICO做不了，那是否可以做STO，所谓更合规。但发行STO要披露很多信息，早期区块链公司或其他公司缺乏这些，实际负担很重，所以我个人认为是不是兴奋过早了。更重要的是，我们应该清醒地认识到，通证只是帮你让资产上链，而资产本身品质好坏才是关键。投资人买的不是通证，而是通证所代表的资产。
我不知道中国会怎么做，至少在美国，目前还没有出现像当初ICO的爆发式热潮。
防范风险与创新，走哪个极端都不好
核财经：STO在中国被热捧，一个原因是视其为ICO被禁后的替代物，规避合规风险。中国一直强调要保证金融稳定，其实美国和欧洲也不例外。在您看来，防范金融风险跟创新应该怎样去平衡？
全丹：这实际上没有一个正确或错误的答案。但有一点，中国叫中庸之道，就是走哪个极端都不好。金融市场如果没有监管，你看1929年美国经济大萧条时股市爆跌，当时内幕交易、欺诈特别多。
监管必须要有，关键是监管程度的高低。很多人把现在看见的金融创新和2005年至2007年的金融创新做对比，始终在讲：不要忘记那时谈金融创新，最后发生了2008年次贷危机。
核财经：他们觉得有因果关系？
全丹：美国很多人认为有直接因果关系。我觉得不是绝对的因果，但确实有一些因果。比如，我明知你没能力还钱，还把钱借给你并帮你做假，这简直不可思议，那为什么这么做？因为最后反正有一个傻瓜买单，对我来说只要不是我，就没有任何后果。
像这样的金融创新，我认为不是金融创新，完全就是欺诈行为。这也是美国后来成立消费者金融保护署的原因，当时如果监管机构能有效监管，这种行为不会发生。
我的看法是：现在我见到的金融创新，大多数情况下和那时的金融创新有很大区别。那时的金融创新不是真正技术创新，没有因为技术创新造成新的金融产品出现，进而使消费者受益。
不过，现在的金融创新虽然完全不一样，不代表没有风险。
比如说区块链，可以使交易成本降低，但同样可以被恐怖主义融资、洗钱、贩毒行为利用，所以是个双刃剑，关键是怎么平衡这两者的需求。
我在美国经常讲，作为监管部门，要把90%或95%的精力放在保证金融市场稳定和保证消费者权益不受伤害上，这是监管部门的基本职责，这是第一。
第二，在预算允许的情况下，应该跳出目前框架看下一步是什么，因为金融创新不可避免。
大家经常谈到1960年代信用卡与1970年代ATM的出现。2008年后，保罗·沃尔克（Paul Volcker，里根时期美联储主席、沃尔克法则的提出者）讲过非常著名的一句话：唯一的金融创新就是ATM。他有点极端了，我觉得信用卡与ATM都是金融创新，但这也说明这么多年真正的金融创新很少。
现在看来，虽然产品本身的创新不多，但流程简化、价格下降对消费者来说不是坏事，而且资本形成速度因此提高。
所以，关键是合理管辖。监管者始终要有一个开放的心态，同时要非常警惕，如果产品不好，应该知道什么时候能出手。
就开放心态而言，作为监管者始终要知道怎样和新生事物接触。如果不能很好地掌握新金融情况，出台的政策、法规可能不是最好的。在这方面，监管者和被监管者的沟通非常重要。
核财经：有多少人同意您的观点呢？
全丹：说起来人人都会同意，只不过执行上或力有不逮。我觉得，市场或从业者对监管应是理性预期，不该指望监管部门在第一时间给出所谓的批文或指南。在美国出个政策非常困难，因为每个政策都有两面性。很多事情上监管部门比较慢，需要时间消化吸收。
核财经：美国有个好处，政府机构或国会有大量听证会，中国通常是私下调研。
全丹：在美国，国会听证会是比较多，有时监管部门也会搞。但听政会的问题是什么呢？我在台面上说话，只能站政府立场，因为代表的是机构。我个人其实认为私下沟通反而很好，它更加能够鼓励人给你说真话。
过去5年我在主管金融科技创新办公室时见了很多初创公司，跟我全是私下接触，说的全是私话，使我对市场有更好的了解。
但我不是说听证会不重要。这是非常重要的渠道。在美国，监管部门若想出台一个法规，第一步要收集资料，这基本上是私下交流；第二步是撰写并发表报告，然后向公众征集意见。这时你和任何人、任何单位的交流必须备案，以保证透明性。
之前为保证最大程度的灵活性无需备案，与之后的听证与备案，都非常重要。
2018年10月30日，全丹（前排左一）在上海一次内部交流会上分享对监管沙盒的思考。
沙盒旨在去除监管不确定与监管恐惧
核财经：之前听您介绍CFPB的监管，我的一个印象是金融科技创新很大程度上取决于监管者本身重视与否。我们知道美国有党争，因此难免出现人走政息的情况。比如奥巴马总统极力推动的医改，几乎被特朗普总统全面否定。您如何看待监管政策不稳定性问题？
全丹：这种可能性是始终存在的。但是金融科技在美国一直有bipartisan support, 就是说共和党和民主党都会支持，尽管两党有可能在政策方面不同。就CFPB而言，目前领导层至少在口头上是支持金融科技，在政策上我们还要拭目以待。
政策的制定和执行，很大程度上取决于人。我过去5年内见了近上千家公司，曾开玩笑说我把这个金融科技创新办公室搞成了一个风投基金，只不过我们不给钱而是给政策支持。老实说，这是一个很难复制的模型，但它使我们能真正地接触和了解市场。
我想要说的是，短期内政策可能会有反复；但从长远看，金融科技的发展是不可阻挡的潮流，它会影响到一个国家在金融领域的竞争力。美国长久以来一直是世界金融的中心，创新的领导者。现在其地位正被挑战，作为政府而言，无论共和党还是民主党，保持金融领先地位是共识。
核财经：本月初，中国香港证监会颁布了针对虚拟资产的监管框架，其中提及对加密货币交易平台实行“监管沙盒”制度，通过沙盒测试者可获颁牌照。不少人认为这个框架将在中国起到监管破冰的示范效应。您在离职前也构建了美国联邦政府机构第一个沙盒，它对中国来说有哪些值得参考的亮点呢？
全丹：大家可能注意到刚成立的GFIN （Global Financial Innovation Network），目前有14个国家监管部门加入。CFPB是美国唯一一家加入GFIN的监管部门。今年年初，FCA提出“全球沙盒”概念，因“沙盒”在很多地方有非常负面的意义，后来大家讨论决定改称GFIN。但在美国，联邦政府对沙盒一词并无意见，所以还是这样使用。
我和英国FCA官员经常探讨沙盒问题，其实在2015年与2016年已经有了这一想法。去年9月我签发的无异议函就是监管沙盒的一部分；沙盒方案离职前已经提交，内部比较认可，近期应该会出台。
今年9月，我也在美国主流金融媒体《美国银行家》上撰文介绍了CFPB的沙盒。沙盒有两个直接目的：去除或减少监管不确定（regulatory uncertainty）和监管恐惧（regulatory fear）。
快速发展的金融科技不可避免地和滞后的法律法规会有摩擦，从而造成监管不确定或监管灰色区域。金融科技的飞速发展带给我们崭新的金融产品。它们完全可能是合规的，但因监管机构对其没有任何经验而可能被扼杀在摇篮里。沙盒就是要解决这两个问题。
CFPB的监管沙盒包含了四个要素：信息披露、无异议函、政策许可（approval）与Beta测试（Beta testing）。其中非常重要的一项是政策许可。它与无异议函相似，但从法律层面上说有很大区别。无异议函由监管机构官员签发，在法律上不代表监管机构的意见，而且既不否认也不认可收到无异议函的公司是否合规，因此对监管机构没有法律约束力。换句话说，无异议函是用一种巧妙、模糊的监管手段，来解决法律法规上的灰色领域。
政策许可则完全不同。在法律允许的情况下，监管机构而不是其官员，直接对法律进行诠释以解决企业遇到的法律法规不确定问题。它对监管机构是有法律约束力的。在某些情况下，监管机构甚至可以把不合规产品认定为合规。这是一个非常厉害的政策工具，用得好会极大促进金融科技发展，使用不当则会对市场、消费者、投资者造成重大伤害。
监管沙盒不仅仅是给予一家或一些公司豁免或许可，而是希望把个人化指导变成大众化指南，最终推动其成为法规。若想真正促进金融科技、让消费者获益，法规必须与时俱进。
在这之前，美国有些州也推出了州政府监管沙盒。我认为这是一件好事，但它必须有很好地监管和创新上的平衡。目前我还未见到有真正创新的产品进入州政府沙盒，我们应当给予它们一定的时间。
核财经：从这个监管沙盒来看，既然属于联邦政府，它是否有跨部门性质？前面您也提及，美国的监管相当分散。无论美国还是中国，分业监管难免导致令出多门，从而出现监管重复或监管错位的情况。那么在您看来，是否有必要实行跨业统一监管，或者说建立统一的金融监管体系？
全丹：在美国，任何政策的成功，包括沙盒，都需要监管部门之间的合作与协调。这牵扯到联邦各部门间的关系，也牵扯到联邦政府和州政府之间的关系。
比如无异议函，虽是CFPB签发，但我当时为了与其他监管机构协调工作，打过无数电话，最终使他们了解并且支持我的无异议函。
统一监管理论上可行，但实际上可能性不大。因为美国宪法确立了权力分散的原则。除非国会进行立法，这种情况谁也改变不了。我非常现实，对不会发生的事情不抱无意义的幻想。
所以，归根结底我们应该做更多的协调。我认为，如果各监管部门能够真正认识到金融科技的发展前景，并且从上至下对创新有积极推动的态度，即使有博弈，协调政策还是可行的。
前面我也说过，监管机构应当放5%至10%的精力在新生事物上。没有创新文化的企业是没有前途的。同样，没有拥抱创新的监管机构，也无法有效地监督市场。
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