目前, 中国的社会稳定格局受到各种类型的突发事件的严峻挑战。各种频发的自然灾害以及群体性事件对政府的“维稳处突”能力提出了越来越高的要求,尤其是作为国家神经末梢和管理终端的乡镇政府遭遇的压力更大。“由于大多数群体性事件最初都发生在基层,所以直接面对群体性事件的基层政府,就面临着极大的挑战和考验”。[①]乡镇行政是整个国家行政的基础, 还是整个国家机器的“末梢神经” 。国家有关维护稳定的法律、法规、命令、指示等,都需要通过基层政府来组织、协调、监督、实施。
一、乡镇政府“进京非访”公共危机现状及存在问题
随着现代化进程的不断推进,我国社会阶层不断分化,社会异质性增加,社会矛盾日益凸显,乡镇成为社会矛盾的集聚场域,乡镇政府成为公民表达利益诉求的直接对象。一旦出现突发事件或偶然事件, “政府临场处置稍有失当,或者控制不力,处置不及时,或者控制过头,滥用警力,都可能引发“气”以大规模骚乱方式的彻底释放。”[②]
而对于乡镇政府来说，“维稳处突”的终极考验就体现在处理非正常进京上访事件的能力上。如何恰当处理非正常进京上访, 有效解决冲突矛盾, 成功化解公共危机, 是乡镇政府必须解决的问题, 也是社会管理科学工作者必须思考的课题, 对推动和谐社会建设具有积极意义。
非正常访是指信访人未按照《信访条例》规定依法逐级向信访机构提出诉求，采取过激或法律法规明确限制、禁止的方式进行闹访、缠访，有害社会乃至国家安全的信访活动。中央联席会针对非正常访行为制定了《关于加强对在京非正常上访行为依法处理工作和完善非正常上访人员劝返接回机制的实施意见》，各省、市也根据各地实际情况指定了相应的政策，严厉打击非正常上访行为，维护正常的信访秩序和社会公共秩序，维护政治环境。某种程度来说，这属于“突发事件”范畴内了——一旦发生此类事件，就会对社会秩序、公共安全构成严重威胁，如应对不当就会造成巨大的生命、财产损失或社会秩序的严重动荡。北京作为我国首都，有着极为重要的地位，若非正常上访发生在北京重要区域，对社会秩序、国家形象都可能带来严重的影响，进而可能演变成公共危机。
公共危机的出现和爆发严重影响社会的正常运作, 对生命、财产和环境等造成威胁、损害, 超出了政府和社会常态的管理能力。
做好上述类型的公共危机管理工作，乡镇政府作为突发事件防治的第一道关卡，应协调各个组织、社会、群众等相关力量, 通过预防、预警、预控来防止或者避免公共危机发生, 或者通过对危机的控制、危机的应急处置、危机的评估以及危机后的恢复补偿等措施, 避免危机扩大, 防止危机升级和危机失控, 尽可能减少危机造成的损失, 使社会恢复正常秩序。
二、原因分析
现阶段，乡镇政府应对进京非访的能力还很薄弱，究其原因，主要有以下两个方面：
一是信访系统考核机制不合理。上级信访部门把“重访、零上访、越级上访”等治标性目标作为业绩考核指标, 以致下级往往为了突出业绩而采取简单的捂、按、截、堵等简单粗暴的接访、息访方式开展工作, 不但事情得不到解决, 没有发挥人民权益代言人作用, 反而被信访人理解为相关团体的帮凶,严重降低地方政府的威信力。
二是《信访条例》没有规定对信访对象违法责任的追究, 使作为责任主体的信访对象的违法及侵权行为得到放任过分强调稳定压倒一切, 使许多人抓住当局者的软肋对非正常上访行为没有明确界定处理措施办法, 缺乏系统的、明确有效的措施对信访突发事件进行处理人才资源储备不足,很少有针对信访干部的危机管理教育培训, 危机管理意识和能力严重不足, 影响信访干部队伍正常发展等等也是导致信访危机产生的主要原因。
三、乡镇政府加强“进京非访”公共危机管理的建议
（一）强化源头治理，突出事前防范
要减少非正常进京上访事件的发生，重在控源治本。在做好信访事项事后处理的同时，要把更多精力用于信访问题的事前防范，加强源头治理。一是要以人为本，科学民主决策。转型期间法律关系较为复杂，由于社会的发展、制度的变迁、认识能力的限制，政策制定之初不能预知可能出现的所有问题。因企业改制、劳动及社会保障、城镇拆迁安置、“三农”等问题引发的非正常信访现象较为突出。制定政策时要充分考虑群众利益，要特别注意把握出台的时机、节奏和力度，注意瞻前顾后，照顾左邻右舍，兼顾不同阶层、不同群体的利益，确保政策的严肃性、连续性、稳定性，注意相关政策之间的关联性，并注意汲取来自基层和群众的智慧，检验各项政策的科学性和实效性。同时，在政策出台和执行时，要举行各类代表参加的听证会，广泛征求意见，要向群众做大量的政策宣传解释工作，将政策讲深讲透，得到群众的支持和理解。二是要依法行政，文明行政。政府职能部门及干部要不断增强法制观念，不断转变工作作风。在行政过程中，坚决按法律法规办事，按程序办事，做到遇事懂法、办事依法、言语合法、行为守法。坚决纠正部分干部当中存在的不作为、慢作为和乱作为等不良行为的发生。三是知谋善断，防范未然。要不断加强情报信息和排查化解工作，实施信访评估制度，把非正常上访工作的重心由事后处理转到事前排查化解上来，及早发现倾向性问题，主动出击，把问题解决在萌芽状态。
（二）坚持以人为本，帮助解决具体问题
对群众上访反映的合理诉求，各级党委、政府和基层组织要及时解决；对反映的诉求合理，一时办不到的，要千方百计创造条件予以解决；对不合理诉求，旗帜鲜明地阐明法律、法规和政策，帮助其打消上访的念头。在实践中，少部分上访人员完全没有理由上访，但受生活所迫，想通过上访解决一些问题，满足一些要求。对这部分人，作为基层党委、政府要努力为他们提供方便，创造条件，在不违背政策的前提下，力所能及地帮助其解决一些具体困难，通过感召上访当事人、有效化解上访矛盾，维护正常的上访秩序和安定的社会格局，但要严防为求得一时一事的解决而引发更多新的矛盾。
（三）坚持依法治访，维护法律权威
对非正常上访人员要依法予以处理，坚持恩威并施、分类处置的原则，对参与非正常上访的群众立足于疏导，尽可能地消除对立情绪，有效防止事态扩大。对现场出现打标语、呼口号、围堵大门、拦截过往车辆等行为的，要通过对主要人员的劝阻、控制，及时疏导、分散其他群众，严防矛盾激化；对无理滋事搞非法串联、冲击党政机关、堵塞交通、扰乱社会秩序的，公安机关要及时收集、固定证据，抓住有利时机，严格依照有关法律法规的规定予以处罚。
（四）强化责任，切实做好化解、稳控工作
习近平总书记明确指出在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的，信访工作必须坚持不懈地抓下去。非正常上访是信访工作中的顽疾，在信访秩序尚未完全规范，解决问题的长效机制还未完全建立的情况下，非正常上访将会长期存在，也将是信访工作的重点。因此，要把信访工作的主要精力放在非正常上访问题上，按照“人要回去，事要解决”的要求，建立和完善处理非正常上访的领导机制和工作预案，加强基层基础工作，综合运用各种措施，认真负责地解决非正常上访人员的合理诉求，努力将其稳控在当地；重视和加强现场处置工作，防止在敏感地区和重点部位形成聚集，认真细致地做好疏导、训诫和劝返工作，做到“劝得回、稳得住、不倒流”，以减少非正常上访的负面影响；对劝回当地的非正常上访人员，要加强管理，坚持教育、调处、感化相结合的方法，搭建端正思想、规范行为、解决问题的平台，形成稳控、教育、转化的良性机制；要严格落实解决问题的责任，实行领导包案制，把解决问题落实到具体单位、具体人，做到件件有人管、事事有结果。
（五）抓好风险隐患预防化解
坚持开展“一线工作日”，开展常态化领导干部接访下访工作；进一步加强和规范社会稳定风险评估，推动稳评工作扩面提质；健全社会矛盾预警和责任倒查机制，深化矛盾纠纷排查化解工作；动态开展重点领域突出问题治理，切实有效防范行业性、区域性风险隐患。各级信访机构登记初信初访件后，进行梳理分类、统计、储存、呈报；要一个龙头“出信”，对所有初信初访件，按职级和重要程度送主要领导或分管领导签批，按程序安排直办、交办、转办或移送承办；要一条“渠道”回信，所办的初信初访件，由信访机构统一协调、统一跟踪督办、统一报批审核，统一结案归档。
（六）强化情报信息工作
强化情报信息工作，提高对情报信息的反应速度和处置能力，牢牢把握工作主动权；加强重点人员管理，确保各类信访涉稳重点人员整体失控率；妥善处置突发事件，坚决防止发生极端恶性事件和重大群体性事件；抓好敏感时期维稳工作，确保全区社会大局总体平稳可控。各级信访机构要把工作重心前移，要建立社情民意大数据库，从大数据库中认真筛选信访信息，搞好定量定性分析，做到苗头隐患提前介入、紧急事件迅速处置、热点难点全面掌握、重大线索绝不放过，确保重大信访问题及时发现、及时反映、及时预防，努力使矛盾在萌芽状态化解，纠纷在基层就地处理，让群众信访终结在初始阶段。
参考资料：
[①]陈发桂《基层维稳运行的路径选择一基于运行机制的制度性缺陷》, 福建行政学院学报》，2010年第4期，9-14。
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