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阅读《州县官的银两》
非正式经费体系是中国传统政治经济固有矛盾最生动的表现形式之一。尽管清朝追求宽仁的统治，但早已注定了中国人将永无宁日，遭受官员、胥吏以及众多有权势的地方掮客的朘削，而这些人正是利用政府脆弱的财政制度在收税过程中充当中间人。只有承认需要对收入分配制度进行全面的重组，政府才有希望和邪恶的腐败官僚制度做斗争。这就意味着要摒弃清朝的合法性赖以存在的一些基本的善政原则。
康熙皇帝没有否认年羹尧请求的内在逻辑，只是说，如此做法就是同意加赋的合法化并承认加派的合理需求。而且，尽管政府的确采取了法律的手段以规范官员的行为，但康熙皇帝的陈述反映出对于儒家善政原则的一个非常狭义的解释，这就是，制度性变革不是解决腐败的最终方法，只有部分操守好的官员自我克制才能实现这一目的。正是为了这一原因，康熙皇帝更愿意视加派为私事，这也是为什么他对于那些能将“私派”限定在最低程度内的官员予以褒奖的原因。他未能直面的问题是：一个好官根本就不该有任何的加派。
非正式经费体系自身，对于从中衍生出来的不公平财政的长期存在，可能要负最大的责任，地方行政的真正需要被向地方官员提供额外收入的非正式方法成功地掩盖了。一位官员的众多前任依靠从非正式经费体系的所得，将政务处理得似乎完美无缺，那么当该官员为公共事务申请更多经费时，朝廷就可以断定这不符合实际情况。
现实中的逃税自然会造成地方官员财政上的破产，官员弥补正式经费体系并未提供的行政支出的压力，导致官员及属下采用许多手段，将他们的亏空捏造成欠赋。
作为州县官对省里开支巨大贡献的回报，在面对日益增多的亏空指控时，他们也常常得到保护。在奏销过程中，省内大员纠劾低级官员的情况极为少见。雍正初期，对于官员亏空的清查，揭开了成千上万两的亏空，可当年这些亏空发生时，各省督抚从未提醒中央政府关注此事
康熙时期改革的重点在欠赋，强化催征和慷慨的赋税蠲免都反映了这一点。将财政问题主要视为百姓不能以全额缴纳赋税的倾向，妨碍了官员纠正正式赋税制度内在的根本缺陷。事实上，如果欠赋真是主要的问题，那么除了督促官员更卖力地征税或是发布蠲免令外，没有什么其他的事情可做。后一种方法，实际上是以宣布不存在欠赋来解决这一问题。
没有对雍正朝以前发生亏空的官员进行处置是英明的决定，在雍正皇帝颁布上谕的数周内，有关亏空的报告纷至沓来，官员们在证明他们的热忱并力争甩掉造成亏空的欺骗和窜改捏造的责任。在三年宽限期内所揭露的缺失经费达上千万两。厘清乱作一团、掩盖财政负债累累的簿册是一项繁重的任务，然而，真正的挑战在于将已承认的短缺和虚假库藏，变成实实在在的白银和粮食。
尽管赔补亏空的责任落在招致亏空的官员身上，但并不总是能够确定谁是责任人，当布政使藩库发生亏短时尤其如此。作为非正式经费体系的产物，窜改簿册对于省级财政冲击最大。有了精心准备的节礼，低级官员避开了未能足额完成征税的弹劾。同时，督抚频繁地借款，布政使不得不设法弥补。因为即便是为公共目的的支出，未经中央政府同意也是非法的，所以省内大员有强烈的动机要为藩库做账，尽可能复杂得让人难以看明白
对于官员来讲，仍然可能无视这些上谕，在日常事务处理中仍秘密地继续依赖这两种经费来源以抵补正项收入没有提供的支出部分。然而，弥补亏空直接归户部处理，已不可能再隐瞒如此巨大的经费来源，这就束缚了各省官员的手脚。必须找到一个新的办法，既能弥补亏空同时又能防止将来同样亏空的发生。
火耗就处于模棱两可的地位：既是非法的加派，又日益被视作州县官僚私人财产的一个收入来源。尽管常常训诫省内大员，敦促他们监督下属并消灭征税过程中的弊端，但火耗继续得以征收而且税率不断上升。
火耗融入合法的财政管理不会破坏纳税人和政府直接的联系 —— 这是清朝管理思想的中心原则
中国帝制晚期历史上一个持久的话题，是皇帝不断地变换对官僚体系和决策程序的控制。在题本制度中，地方官员的公文要通过内阁转呈，内阁大学士不仅选择那些值得皇帝关注的题本，而且也要为皇帝进行票拟，皇帝可以从中选择作为自己的旨意。这一制度时常使得中央官僚通过筛选皇帝得到的信息来操纵政策。这也造成一种形势，即孱弱的皇帝可以逃避政府决策的一切责任。在决策权威模棱两可的政治制度中，它极大地限制了革新特别是源于省一级的革新的可能性。而且，它阻碍了合理化的改革，因为改革的一个主要先决条件是，尽可能了解最完备的关于改革情势的真实情况。
尽管在当时只有一小部分人意识到了这一点，但雍正皇帝自己越来越相信，仅靠国家给予的合法收入，各省的官员将无法生存。通过奏折与大臣沟通，他同意一小部分官员使用火耗来弥补亏空并以此为省里的行政提供一个更为稳定的收入来源。
廉洁是诸多因素的产物，而不是身居官位的人道德品质自律的结果，这一看法并不新鲜。至少早在康熙末期，谈论善政的奏折就提到，保证官员有足够的收入用以养廉是必要的。然而，如前文所述，大多数中央的官员都坚持认为，清朝的现行财政体制已经实现了这一理想。直到雍正时期，养廉一词才专门指称用一种实质性的、有自主来源的收入供给各省官员的经费。
财政合理化最后阶段的催化剂是雍正元年末山西巡抚诺岷和布政使田文镜决定要求州县官将他们的火耗全额提解布政使，然后布政使计算公共开支并分配给每位衙门官吏的养廉数目。在所有以前上奏的方案中，都是允许州县官从所征收的火耗中截留以作为他们自己的花销，只是将拨给上司和用于弥补亏空的银两解送至省。我们将会看到，正是这一革新，才真正地将火耗归公跟为了弥补亏空只是将先前不合法加派变相纳入正式体系的方案区别开来。
那些认为改革指导思想不能与儒家的统治原则相背离的官员也将批评指向了改革。许多官员担心火耗的合法化将导致重赋。如果用火耗来弥补亏空，州县官就会借此提高火耗率进行加派。有批评者引用了古人的箴言：有治人，无治法。如果皇帝真正想解决亏空问题，他最好能放弃这些方案，集中精力挑选廉洁之人来做总督和巡抚
州县官对火耗的控制权成为火耗归公最强烈反对者共同的呼吁，这并不是什么意外之事。只要火耗依旧非法以及对它的征收未加规定，那么它就为州县官及上司提供了个人收入有利可图的来源。甚至是在那些从火耗中获利微不足道的人中间，对火耗征收和监督分配的想法也引起了地方上会产生新的亏空的恐慌，只是在成功地实施改革数年后才打消了这一担心。
田文镜长期在地方为官，对问题的看法来源于实际经验，而不是儒家科甲出身人士的书本学问。在评价属下时，他一贯强调行政能力，可能是他最早建议雍正皇帝采用试用官制度。
田文镜从底层脱颖而出，派往山西担任布政使时已经 62 岁了。正如他经常表白的，自己年岁已大，不会因顾惜仕途而庸碌无为。作为与地方和士绅利益没有干系的汉军旗人，他只效忠于皇帝一人
下级官员送礼讨好上司，一旦他们建立了依赖关系，他们就挟制上司，为所欲为，无所顾忌。上司收受属下的节礼，当属下有不法行为时为他们提供庇护，缄口不言。名节败坏，操守无存。百姓遭受剥削，国库出现亏空。
多尔衮和雍正皇帝声明的内在本质所表达的信念是：汉人官员的腐败是王朝与人民间近乎神圣联系的主要威胁，而这种联系是全体国民福祉的根本。
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