农村集体土地常见纠纷实务分析（一）

    现在我们来继续分享，继续分享交流的主题是“农村集体土地常见纠纷实务分析”。

    我国实行土地的社会主义公有制，包括全民所有制和劳动群众集体所有制。其中劳动群众集体所有的土地，即为农村集体土地，这里的集体，专指乡（镇）、村、村民小组等类同性质的农业集体经济组织。从使用类型上看，农村集体土地包括建设用地、农用地和未利用地，其中建设用地又可分为宅基地以及其他建设用地；农用地又主要可分为三类：一是农民集体所有的耕地、林地、草地；二是国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地；三是其他依法用于农业的土地，比如养殖水面、菜地，还有用于农业的荒山、荒丘、荒沟、荒滩等“四荒地”。

    基于时间关系，今天与大家分享交流的内容主要有四大部分：一是与土地承包经营权纠纷相关的问题；二是与土地承包经营权合同纠纷相关的问题；三是与土地经营权纠纷相关的问题；四是与宅基地使用权纠纷相关的问题。

    土地承包经营权是我国农村土地法律制度中特有的概念，属于用益物权范畴，土地承包经营权在土地承包经营权合同生效时设立。2018年修正的《农村土地承包法》在土地承包经营权项下分离出土地经营权。《民法典》对土地经营权进一步作出规定，承认了土地经营权的物权效力。土地承包经营权只能在集体经济组织内部互换、转让，而不得对外流转；对外流转的对象只限于土地经营权而不包括土地承包经营权。

    基于物债二分原则，因土地承包经营权成立、归属、效力、使用、收益等物权关系产生的纠纷，应适用物权纠纷部分即土地承包经营权纠纷案由，因土地承包经营权合同产生的纠纷，则应适用债权纠纷部分即土地承包经营权合同纠纷案由。现在我们来分享交流第一部分内容，也就是与土地承包经营权纠纷相关的问题。

    根据2020年12月修订的《民事案件案由规定》，土地承包经营权纠纷项下共列三个第四级案由，即土地承包经营权确认纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷和土地承包经营权继承纠纷。同时，土地承包经营权纠纷还包括土地承包经营权期限、土地承包经营权的用途、土地承包经营权证、承包地调整（林地不得调整）以及土地承包经营权收回等纠纷。

    一、土地承包经营权确认纠纷

    这一纠纷主要是针对土地承包经营权是否成立及其归属和内容所发生的纠纷。这里要特别注意《农村土地承包法》规定的家庭联产承包和四荒地的承包采用的是不同的成立要件，根据《农村土地承包法》第5条第1款和第16条规定，前者由发包人与农户签订承包合同，家庭联产承包的土地承包经营权人必须是从事农业生产的农户，并且是承包地所属的村集体经济组织的成员；而后者成立要件则主要有四：一是承包对象只限于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地；二是只能通过可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包；三是应当事先经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准；四是本集体经济组织成员未在同等条件下行使优先承包权。因此，在判断土地承包经营权成立与否，以及权利归属和内容时，要根据法律的规定及国家的有关政策予以确定。在这里，主要讲两个问题，一是集体组织成员资格的认定标准问题，二是土地承包优先权问题。

    （一）集体组织成员资格的认定标准

    关于集体组织成员资格的认定标准问题，原则上要注意以下五个方面：

    第一，关于集体组织成员资格的取得。该资格的取得，应当以在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口为基本原则。现实生活中，在资格的取得方式方面主要有两种：一是原始取得，其表现形式主要是出生。一般而言，出生时父母双方或者一方应当具有本集体经济组织成员资格。二是加入取得，主要是因婚姻、收养而取得本集体经济组织成员资格；以及因国防建设或者其他政策性原因，通过移民进入本集体经济组织所在地生产、生活并依法登记所在地常住户口的人也可以取得集体经济组织成员资格。

    第二，关于务工、经商等人员集体经济组织成员资格的保护。因外出经商、务工等情形长期脱离该集体经济组织所在地生产、生活，在丧失集体经济组织成员资格以前，仍然应当承认其成员资格，这样认定可以确保这些人员不至于丧失唯一的但是却是极其重要的基本生活保障。

    第三，关于学习、服兵役等人员的成员资格保留。根据国务院、中央军委《退役士兵安置条例》第26条规定，自主就业的退役士兵回入伍时户口所在地落户，入伍前通过家庭承包方式承包的农村土地，承包期内不得违法收回或者强制流转；承包的农村土地被依法征收、征用或者占用的，与其他农村集体经济组织成员享有同等权利；属于农村集体经济组织成员但没有承包农村土地的，可以申请承包农村土地，村民委员会或者村民小组应当优先解决。

    第四，关于“空挂户”成员资格的排除。“空挂户”是将户口迁入本集体经济组织，并不是要在本集体经济组织生产、生活，而是出于利益驱动和其他各种原因，将户口挂在本集体经济组织的情形。在考虑集体经济组织成员资格的确定问题时，应当对其进行排除。

    第五，关于本集体经济组织成员资格的丧失。在考虑集体经济组织成员资格丧失问题时，应当以在农村集体经济组织成员未取得其他社会保障之前尽量不认定其集体经济组织成员资格丧失为原则。在此原则下，因以下原因可以认定其集体经济组织成员资格的丧失：一是死亡。自然人民事权利能力终止于死亡，其集体经济组织成员资格自然也丧失。二是取得了其他集体经济组织成员资格。因为集体经济组织成员资格只能在一个经济组织内享有；三是取得非设区城镇非农业户口，并且纳入国家公务员序列；四是进城落户。不过根据2018年修订的《农村土地承包法》第27条规定，进城落户的承包农户，承包地不再要求强制收回，而是引导其自愿有偿退出或者鼓励流转其土地经营权。

    需要强调的是，家庭承包的承包人必须是本集体经济组织的农户，而其他方式的承包人则可以是本集体经济组织之外的单位和个人。因此，在对承包人承包资格进行审查时应确定，以村民小组为发包人的家庭承包不能将土地发包给本村民小组以外的人或农户，以村集体经济组织或村民委员会为发包人的家庭承包不能将土地发包给本村以外的人或农户，否则承包合同将因承包人主体资格不适格而归于无效。

    （二）关于土地承包优先权问题

    土地承包优先权是指农村土地发包时，法定优先权人对该土地享有优先承包的权利。《农村土地承包法》第51条规定：“以其他方式承包农村土地，在同等条件下，本集体经济组织成员有权优先承包。”根据该条规定，以其他方式承包农村土地时，一般来说，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先承包权。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释（2020）》（以下简称《农村土地承包纠纷解释》）第18条进一步规定：“本集体经济组织成员在承包费、承包期限等主要内容相同的条件下主张优先承包的，应予支持。但在发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的组织或者个人，已经法律规定的民主议定程序通过，并由乡（镇）人民政府批准后主张优先承包的，不予支持。”该条规定是对本集体经济组织成员优先承包权限制的规定。如果发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人，经法律规定的民主议定程序通过，并由乡（镇）人民政府批准后主张优先承包权的，本集体经济组织成员即使在承包费、承包期限等主要内容相同，甚至提出比原合同内容更为优越的条件下主张优先承包权的，也不应当予以支持。

    二、承包地征收补偿费用分配纠纷

    土地征收是国家基于公共利益的需要，将集体所有的土地强制性收归国家所有的行为。《土地管理法》第48条第2款规定：“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”根据该款规定，承包地的征收补偿费包括四个部分：一是土地补偿费；二是安置补助费；三是地上附着物和青苗补偿费等费用；四是安排失地农民的社会保险费用。其中，地上附着物和青苗的补偿费是对财产所有人财产损失的补偿；安置补助费是对需安置人员丧失具有生活保障功能的土地承包经营权的补偿。《农村土地承包纠纷解释》第21条规定：“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。”；而土地补偿费则是对集体土地所有权消灭的补偿，其受益主体是集体经济组织内部所有具有成员资格的人。

    关于承包地征收补偿费用分配的处理，《农村土地承包纠纷解释》已作出明确的规定，其第20条规定：“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。”“承包方已将土地经营权以出租、入股或者其他方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”第21条规定：“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。”第22条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”

    承包地征收补偿费用分配纠纷案件是土地类纠纷最受关注的案件。按照法律和司法解释的规定，承包地被征收类案件中既有行政类诉讼，也有民事类诉讼，是否将之作为民事案件处理，尚需遵循以下四条基本规则：第一，在集体经济组织作出分配方案前，集体经济组织成员向人民起诉要求分配土地补偿费的，人民法院不能作为民事案件受理；第二，安置补助费和社会保险费用，是对失地农民的社会保障性的补偿，其分配应当按征收补偿安置方案的规定进行，如果约定分配给失农民个人的，被征收土地的农民可以起诉集体经济组织支付该笔费用，否则不能作为民事案件受理；第三，承包经营权人起诉集体经济组织要求取得其应得的地上附着物和青苗的补偿费份额的，应当作为民事案件受理；第四，对承包人要求分配被征用土地补偿费、同一集体经济组织未被征收承包地的村民或未取得承包地的村民要求平等分配征地补偿款而提起的诉讼，应作为民事案件受理。但是，当事人就土地补偿费的金额提出诉讼时，因土地补偿费的金额系集体经济组织通过民主议定原则确定，属基层群众组织自治范围，司法权力不宜介入，对此类纠纷应不予受理。

    三、土地承包经营权继承纠纷

    土地承包经营权的继承问题是关系到我国广大农村长期繁荣稳定的关键问题之一，也是赋予农民长期而有保障的土地承包经营权必须要解决的问题。依据土地种类和生产经营方式的不同，关于土地承包经营权的继承问题，主要涉及家庭联产承包土地的承包经营权继承问题、家庭联产承包林地的承包经营权继承问题以及其他方式承包的承包经营权继承问题三个问题。

    （一）关于家庭联产承包土地的承包经营权继承问题

    《农村土地承包法》第16条第1款规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”由于家庭承包的主体是农户，不是个人，尽管在承包经营合同上签字的是农户中的某一家庭成员，但是签字人作为农户的代表在承包经营合同上签字，承包的主体仍然是农户。计算承包基数时要计算家庭成员的数量，农户承包土地后，在承包期限届满前，也实行“增人不增地、减人不减地”的土地政策，在作为承包方的户并未消亡的情形下，即使家庭成员之一死亡，其他家庭成员仍应按照合同约定继续履行合同，而不会发生继承问题。

    （二）关于家庭联产承包林地的承包经营权继承问题

    同耕地、草地等农用地一样，集体经济组织内部人人有份的林地承包也是以户为生产经营单位的，家庭中部分成员死亡的，同样也不发生继承的问题，应由家庭中的其他成员继续承包。只有在家庭成员全部死亡的情况下，才会发生继承的问题。根据《农村土地承包法》第21条规定，林地的承包期为30年至70年。因林地承包投资周期长、见效慢，收益期间长，故《农村土地承包法》强调林地承包经营权可以继承，其第32条第2款规定：“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”《农村土地承包纠纷解释》第23条第1款亦规定：“林地家庭承包中，承包方的继承人请求在承包期内继续承包的，应予支持。”但上述规定并不意味着，在作为承包方的户并未消亡的情形下，家庭成员之一死亡的继承人可能当然地继承林地承包经营权。

    （三）关于其他方式承包的承包经营权继承问题

    与家庭联产承包不同，按照《农村土地承包法》确定的原则，其他方式承包的承包人可以为个人或者单位，其对象主要针对的是“四荒地”。基于“四荒地”的性质，因对“四荒地”进行经营利用，要投入大量的人力、物力、财力，故《农村土地承包法》从效率优先的角度考虑，确定对“四荒地”可以采用招标、拍卖、公开协商等方式承包。《农村土地承包法》第54条规定：“……通过招标、拍卖、公开协商等方式取得土地经营权的，该承包人死亡，……在承包期内，其继承人可以继续承包。”《农村土地承包纠纷解释》第23条第2款规定：“其他方式承包中，承包方的继承人或者权利义务承受者请求在承包期内继续承包的，应予支持。”

    四、违法收回、调整承包地以及承包方弃耕、撂荒承包地纠纷的处理

    关于承包地收回，《农村土地承包法》并未明确列举具体情形，只强调“依法”二字；关于承包地调整，《农村土地承包法》只限定为因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，同时要履行相关程序，其第28条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”关于承包方弃耕、撂荒，《农村土地承包法》只彰明不支持的态度，但并未将之作为收回承包地的法定情形。

    《农村土地承包纠纷解释》第6条规定：“因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：（一）发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；（二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。”“前款第（二）项所称的第三人，请求受益方补偿其在承包地上的合理投入的，应予支持。”该条是关于违法收回、调整承包地以及弃耕、撂荒地的处理规则。

    需要注意的是，家庭承包土地承包经营权自承包合同生效时设立，并不以登记为生效要件，故发包方违法收回、调整承包地后，与他人另行订立承包合同将该土地发包的，承包方所请求的损失赔偿应当以当事人具有过错为原则。除非承包方能够证明他人有过错，否则承包方的损失仅应由发包方负赔偿之责。另外，对于涉及承包方弃耕、撂荒承包土地纠纷的处理，尚需明确以下三个问题：第一，承包方弃耕撂荒承包地有其深刻复杂的背景，《农村土地承包法》并未规定此种情形下发包方可以收回承包地。从维护土地承包经营权人利益的考虑出发，弃耕撂荒承包地的承包方要求返还承包地的诉讼请求，亦应予以支持；第二，在法律未作出明确规定的情形下，发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包土地的行为，同样不具有合法性；第三，从《土地管理法》确立的耕地保护的立法政策出发，地尽其用、维持土地的农业用途也是承包农户的法定义务。不论其出于何种原因弃耕、撂荒承包土地，均属对法定义务的违反，其主张弃耕、撂荒期间损失的主张，就没有合法依据。因此，发包方虽然不得收回承包土地，但其本着发挥土地利用价值的角度，采取措施避免承包土地荒废带来的损失，具有合理性。因此，《农村土地承包纠纷解释》第6条第1款规定属于承包方弃耕、撂荒情形的，承包方请求赔偿损失的，人民法院不予支持。当然，为合理平衡土地承包经营权人的利益与他人的利益，避免权利行使对既存社会关系无成本的“破坏”，依法保护他人的合法权益，《农村土地承包纠纷解释》第6条第2款进一步规定，如果他人在土地上有合理投入，承包方作为该投入的利益既得者，须对他人予以补偿。