作者：常晶，济南市委党校哲学部，哲学博士
摘要：与扶农惠农的中央精神背道而驰，微腐败剥夺了贫困农民的获得感，削弱了党的执政根基。基层干部薄弱的价值观、偏远地区农民匮乏的法制意识以及形同虚设的监督制度都铸就了微腐败发生的肥沃土壤。推进腐败治理向纵深发展是全面从严治党的必然要求。坚持正面教育与反面制裁相结合，坚持物质激励与制度约束相补充，齐头并进，才能堵住微腐败的漏洞，使其无处可藏。
关键词：腐败；乡村；扶贫
2018年是全面贯彻落实党的十九大精神的开局之年，也是打赢脱贫攻坚战的关键年。伴随党中央对扶贫资金、人力、财力增加的同时，扶贫领域的腐败现象却日益凸显，严重影响了扶贫的质量。据统计，2017年在全国查处的12.21个群众身边的腐败和作风问题中扶贫领域就有4.87万个，比重将近一半。2018年4月28日中纪委再次曝光24起典型的扶贫领域的腐败问题。多个地区频繁发生扶贫领域腐败和作风问题的典型案例充分暴露了腐败现象已经成为当前脱贫攻坚中的突出问题。
一、小腐败，大祸害
相对于掌握巨大公共权力、支配着众多公共资源的高官腐败而言，扶贫领域的腐败属于职权较小，规模较小的“微型”腐败。但是习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上指出: “微腐败’也可能成为‘大祸害’。”（习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》2016年5月3日）虽然扶贫腐败发生在基层组织，但是它的破坏力却远远超过了我们的想象。基层组织处在行政层级的最末端最前沿。他们掌握的权力不大，但工作对象是中国最大的弱势群体——农民。相比于高官巨贪，广大农民对近在眼前的“蝇贪”感受更为真切，所以扶贫领域的腐败尽管是“小腐败”，但其性质是直接的与民争利，严重损害了党在基层的执政根基。
（一）影响了农村社会稳定
基层干部腐败是发生在群众身边的腐败，直接危害了党和政府的群众基础。很多群众说：中央打老虎大快人心，我们非常支持，但这离我们很远，和我们关系不大。我们真正关心的是我们身边的苍蝇，比起大老虎，苍蝇更可恨，苍蝇直接侵犯我们的权益。近年来，由于镇村腐败导致一些地方出现群体上访，甚至酿成群体性事件。这不仅会破坏农村的社会秩序，也关系到我国新农村建设的进程以及成败，甚至会影响整个社会的稳定。
（二）败坏了党和政府的公信力
十八大以来，新一届党中央坚持反腐无例外的原则，严惩了百余名涉贪高官，全面从严治党发挥出巨大的震慑效应。但是这些都离农民群众较远，农民群众耳濡目染的是镇与村干部的所作所为。基层干部是党的方针、政策的宣讲者和执行者，是密切党和群众关系的直接实践者。在我国，村、镇干部的人数比重很大，如果村镇干部的廉政建设搞不好，腐败多发，农民群众就会将个别基层干部的不当行为直接归结为整个党的政策和宗旨问题，动摇对党和政府的信任。“政府权威与公信力是权力合法性的基础，是政令通行的前提，如果不能有效保持政府公信力，就可能使中国政治陷入‘塔西佗陷阱’。（马华，王晓宾：《国家治理现代化的构建》，《政治学研究》2016年第6期) 一旦陷入这个陷阱，无论发表什么言论、无论做什么事，广大群众都会给以负面评价。
（三）剥夺了农民的获得感
“以人民为中心”是新时代党中央的核心理念。党的十九大报告强调，“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位”“做到脱真贫、真脱贫”。为了消除贫困，近年来中央加强了对农村农业农民的扶持力度，多项惠农政策密集出台，惠农资金转移支付逐年增加。这对于促进农村经济的发展、扶贫救灾、保障困难群众生活等都发挥了很大的作用，但是各项惠农政策在落实的过程中出现扶贫资金损失、优亲厚友申领帮扶款问题、挤占群众利益为亲属谋利、虚作假发放救助金等行为，必然造成惠农资金缺位，农民得不到实惠，农民的获得感无法兑现。十九大报告指出，“保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义……使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”获得感和幸福感、安全感都是反映人民群众生活满意度的指标。获得感是安全感的高级实现形式，又是幸福感的核心因素。新一届党中央一再强调把是否给人民群众带来实实在在的获得感，作为评价改革成效的标准，这也是对中国改革发展目的和意义的新定位。就字面含义来讲，“获得感”是对“获得”的主观感受，它是建立在“客观获得”基础之上的，对“客观获得”的主观感觉（曹现强：《获得感的时代内涵与国外经验借鉴》，《学术前沿》2017年第1期）。农民的获得感首先来源于改革发展带来的物质生活水平的提高，其次来源于中央的扶贫物资。在偏远地区农民收入水平不高的情况下，中央财政支出的意义尤为凸显。有些贫困户正是借助于扶贫款项解决了温饱问题、住房问题，甚至有的农民在扶贫款的资助下发展了产业带动了更多群众的致富。中央扶贫政策的直接目的就是让农民共享发展改革成果，而微腐败严重剥夺了群众获得感的物质基础，对于农民造成的危害是重大的。
二、乡村腐败原因剖析
（一）部分村镇干部思想认识不到位
过去，我们党内普遍存在对党的纪律认识不清、纪法不分的问题，把公民不能违反的法律底线作为党员的纪律底线，降低了对党员的要求，甚至在某些党员干部的眼中，党纪成了缓冲带、防波堤，对违纪行为不重视、不在乎，最后造成“违纪只是小结，违法才去处理”的不良后果。扶贫腐败发生的主体是村镇党员干部，这个群体无论从知识构成还是纪律法制观念来说都比较淡薄。在某些地区一部分村干部之所成为干部的缘由不在于其个人的文化素养与法纪意识的崇高，更多的来源于其个人威望、贿选拉票以及家族势力的强大支撑。在这样一个人情大于法的氛围之下，事关共产党员以人民为中心的宗旨意识以及对于党纪国法的畏惧之心早已抛之脑后。职位、职权直接被视为回报自己及其家族的有利工具，进而蚕食危房改造款，哺食退耕还林款等便成为微腐败的常见做法，甚至有的个别干部认为村干部的任职期限不过三年，要抓紧时机捞取钱财，有权不用，过期作废。有的则抱有侥幸心理，觉得从严治党的重点在于巨贪高官，基层作为国家权力的边缘地带，不会被关注被发现。种种扭曲的价值观促使个别的基层干部在面对物质诱惑时，放松了自我约束和拒腐防变的意识，铤而走险，逐渐步入微腐败的泥潭。
（二）现行的财务制度执行不力
虽然目前各地都制定出台了比较健全完备的财务管理制度。比如党务政务村务公开制度，财务会计审计制度、建设工程招标投标制度、党风廉政建设责任制等。这些制度强调公开，强调分权，强调制衡。如果这些制度执行到位，村镇的腐败会大大减少。但在实践中，这些制度规定在很多地方没有得到很好的执行。大多数的情况是说起来重要，干起来不要，写到纸上，挂到嘴上就是落实不到行动上。有的地区为了应付上级的检查，采取了有选择性的公开，对于一些无关紧要的一般性的事物进行了公开，而对于真正关键的事情，例如上级农业物资的颁发，惠农补助的数额以及农业基建项目的资金去向等问题却选择回避与隐瞒。规章制度流于表面化形式化，使基层的腐败成为常态。
（三）缺乏有效的监督制约
“绝对的权力导致绝对的腐败，不受监督的权力是极其危险的，这是一条铁律。”（王岐山：《全面从严治党承载起党在新时代的使命》，《人民日报》2016年11月8日）。虽然我国的法制建设有了长足的发展，但法律对于基层干部的廉政建设及其监督机制界定的不够明确。对于基层干部的监督主体、监督方式、监督程序的规定都不确定。这便出现了监督的真空地带，使监督制度形同虚设。从它的上级机关来说，就乡镇政府，党委而言，部分乡镇领导奉行实用主义，只追求出政绩。对于村级干部的任用不是以德为先，认为当前工作的重点是乡村振兴，只要村干部能及时完成工作任务，能解决三农问题，出点政绩，不管是廉洁还是贪腐，都是好干部。从乡镇纪委来看，乡镇的一个机关往往对应着上级好几个部门。乡镇纪委除了负责纪律检查的问题外，还承担着其他一些行政事务，无法集中精力抓腐败问题，因此对乡村的腐败往往存在着失察问题。另外在国家行政层级的设计中，乡镇机关不具有自主的处置权。出现问题需要经过层层上报，由区、县级机构进行处置，因此乡镇纪委的权威没有竖立起来，对乡村腐败也没有形成具体的威慑作用。从同级监督群体来看。村主任与村支书并没有发挥实际的相互监督作用，在许多农村，村支书与村主任反而结成了利益共同体，成为盘根错节的利益团伙，无法兑现互相监管的职责。从村民来看。“攀关系”，“讲交情”是中国的传统习俗，尤其在农村，以家族文化为基础构建起来的村落，村民往往碍于“熟人”，因为“面子”，不好意思揭发。另一方面，当前农村文化程度较高、年富力强的年轻人多出外务工，剩下的大多是对政治相对冷漠、信息较为闭塞的老弱妇孺群体，村民的知情权、监督权从实质上无法履行，从而助长了村干部的贪欲，最终误入歧途。
三、正风肃纪的策略思考
[if !supportLists]（一） [endif]加强基层党建，通过关键少数提高从严治党的执行力
治国必先治党，治党务必从严。习近平同志在十九大精神研讨班开班式上明确强调：“要把我们党建设好，必须抓住关键少数”。基层出现腐败问题的主要原因在于村两委干部没有发挥好“头雁”效应，缺乏担当精神与法制意识。思想是行动的先导。思想先进的程度直接决定着廉政意识的高低。纵览近年来的腐败案例，纪律失之于宽、失之于软是重要原因，但正是信念滑坡、理想动摇产生了最初的腐败动机。理想信念是我们“精神上的钙”，是我们的“主心骨”， 2013年4月19日，在十八届中央政治局第五次集体学习时，习近平同志指出：“要抓好党性教育和党性修养，教育引导广大党员、干部牢固树立正确的世界观、权力观、事业观，始终站稳政治立场，……真正经受住权力、金钱、美色的考验。”（《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社 2014年版，第338页）在我们日常的干部培训中，省、市、县的干部往往被作为骨干对象参加各种班次的学习教育。然而针对基层干部尤其是村级党员干部的培训班十分稀少。据最新统计，在我国基层党组织的带头人员中大专以上学历的人员只有17.4%。担任基层干部的人员本来就是学历层次不太高的人员，而封闭保守的工作环境又进一步加剧了他们思想的断层。在扶贫攻坚的关键阶段，在乡村振兴的战略机遇期，基层干部应该作为当前和今后干部培养的重点对象。人才是第一资源，没有过硬的人才支撑，扶贫政策难以落实，乡村治理难以完成，因此培训部门应针对基层干部的学历结构与知识构成，主要对其进行党性教育与群众观教育，帮助他们牢固的树立宗旨意识与担当意识，切实让为人民服务的价值观念深入其内心，为拒腐防变筑牢坚实的思想基础。
（二）对基层干部进行物质基础保障
让基层干部不想腐，一方面需要进行思想意识的引导教育，使其不想腐。另一方面也需要增加其物质收入，使其不必腐。当前能否真正脱贫更大程度上依靠的是一批具有担当精神的村镇干部。脱贫攻坚的任务艰巨而紧迫，基层干部的工作头绪多、压力大、待遇少。他们需要负出比以往更加辛苦的劳动。目前某些村干部的年收入远远不及一些无技术的农民工的收入。这种收入过低的现状以及负出与收入的失衡极其容易引发基层干部的心里失落感。通过调查了解，有超过一半以上的基层干部对现有的工作状况不满意，而有接近41%以上的人认为基层待遇差是影响工作情绪的一个主要原因。在这种付出与收入不公平的心理作用下，某些心理防线较差的村镇干部假公济私，贪污腐败则成为常态。因此，在现行各级分灶财政结算体制下，加大对欠发达地区的财政转移支付力度，适当提高基层干部的收入，实现经济发展成果的共享，增加基层干部的幸福感与获得感也未免不是一项可取的措施。
（三）从严执纪执法，加大追究力度，形成不敢腐的威慑效应。
坚持依法严厉惩治，关键是要形成不敢腐的威慑效应。党的十八大之后，党中央强力反腐，查处违反八项规定问题案件11万起，处理党员干部14.5万人，打老虎105人，追回外逃贪官1300多人，有力地遏制了种种不守规矩的现象，初步形成了“不敢贪”的局面。然而从外在的“不敢贪”到内在的“不想贪”之间还有很大距离。其内在的逻辑是一个从“治标”到“标本兼治”、从硬性约束到思想自觉的过程。当前反腐败斗争虽然取得了较大的成果，却处于以“治标”为主，为治本赢得时间的阶段。当前有些人质疑反腐败是运动式反腐，认为深层次的改革和制度建设进展缓慢。中医有一句话，叫做“急则治其标，缓则指其本”，在病人病势比较沉重的情况下，必须优先选择动手术的方式挽救生命，然后才能通过保健措施逐步恢复健康。在腐败存量比较大的情况下，只有以治标为先，对腐败分子起到惩治、震慑、遏制作用，才能遏制腐败现象滋生蔓延的势头。推进深层次改革、落实制度建设，不能要求一蹴而就。这就需要时间来破除利益集团的羁绊，以时间换空间。同时，这也倒逼我们党应该加强反腐倡廉法规制度建设。
具体到乡村的微腐败问题，坚持有腐必查、有腐必反，保持惩治腐败的高压态势，使村镇干部不敢腐是现阶段农村廉政建设的重要内容。长期以来，三农的经济发展问题成为中央高度关注的中心问题，而对于可能出现的小型腐败问题往往失察。这使一些村镇干部借机钻了法律的空子。当前扶贫攻坚任务紧迫，要想遏制村镇干部违纪违法多发频发的势头，县镇的党委、纪委等司法部门要把思想集中统一到中央严厉打击腐败的精神上来，高度认识基层腐败的危害，通过专项检查、日常巡查、投诉受理等多种方式主动发现问题，摒弃“民不告，官不究”的错误观念，加大问责力度，进一步规范农业、扶贫领域物资保护的法律法规建设，形成严密的法律体系，扎紧法律制度的笼子。
（四）构建农村基层监督的长效机制
当前法制意识缺乏的问题仍然存在，尤其在农村。农村法制氛围不够浓厚是一种普遍现象。有些群众法律知识贫乏，法制观念淡薄，不清楚国家的利民政策，也不懂得如何运用法律手段维护自己的合法权益。而扶贫人口主要集中在偏远山区和基层，扶贫资金发放、扶贫款项的使用等主要由乡镇、村干部负责。囿于群众的法制意识缺乏，使得某些基层干部胆大妄为。治理基层腐败，坚持惩治腐败的高压态势很重要。“目前，江西省赣州市上饶县三级纪委监委均成立由主要领导任组长的领导小组，一级抓一级，层层传导压力、压实责任。”(吴储岐：《以铁的纪律护航脱贫攻坚》，《人民日报》2018年7月17日)彻查腐败最为重要的是上级部门亮出利剑，明确各级党委、政府以及相关职能部门的具体职责，对贯彻中央部署不到位的失职行为进行细致的排查与严厉的制裁，将中央的压力与决心传导到最基层。但是仅仅依靠上级组织及纪委的监督远远不够。只有广泛的发动群众，依靠群众，形成人人监督，人人负责的格局，将自下而上与自上而下紧密的结合起来，才能将中央的反腐肃纪贯彻到底。当前我国农民的文化素质与法制观念仍然匮乏，这是微腐败敢于猖狂的主要原因。一些基层干部之所以敢为所欲为，就是因为农民的“无知”与“无能”。 农村法制氛围不够浓厚，法制意识缺乏从历史的维度上来看是我国没有村民自治的传统，从现实的维度上来看则与农民自身的素质直接相关。扶贫政策救济的对象大多是贫困地区的贫困户。处在偏远的地区，信息不通，而扶贫资金发放、扶贫款项的使用等主要由乡镇、村干部负责。如果村务不公开不透明，那么村民根本无法了解、更不能合理维护自己的正当权益。因此一方面应尽快建立信息公开的网络平台，利用快捷方便的大数据资源，督促基层部门将中央的扶贫政策及时发布，并引导广大的村民及时上网维护自己的知情权，行使自己的参与权监督权，使微腐败无处可藏。另一方面，应普及与农民切身利益相关的重大法律法规。司法行政部门尽快完善公共法律服务体系，主要开展法律义务咨询与法治宣传，加大对“三农”的法律服务力度，提高广大农民参与社会治理的社会化、法治化水平与意识；只有强化广大群众的知情权、参与权和监督权，培养其治理意识，形成有效的监督网格，才是惩治腐败的应急之策，而且从长远来看，这也是实现乡村振兴，打造共建共治共享的社会治理格局的必然要求。
总之，我国已迈入社会主义新时代，但乡村政治生态的天空并不晴朗，反腐败斗争形势依然严峻复杂。习近平总书记强调，“形成风清气正的政治生态，是旗帜鲜明讲政治、坚决维护党中央权威和集中统一领导的政治要求，是持之以恒正风肃纪、推动全面从严治党向纵深发展的迫切需要，是锻造优良党风政风、确保改革发展目标顺利实现的重要保障。”（习近平：《十三届全国人大一次会议重庆代表团审议时的重要讲话》，《人民日报》2018年3月12日）治理乡村腐败，是全面从严治党的应有之义，是稳步推进精准扶贫的必要前提，也是确保我们党永葆旺盛生命力和强大战斗力的一项重大任务。
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