（1465-1487）
成化年间，明朝廷为减少将大量茶叶从四川运出的负担，官府加大了在陕西汉中地区的茶树种植，缩短了将茶叶运往茶马市的距离。为了缓解陕西累年饥荒，朝廷还推出了易茶制度，商人自行将谷物运往陕西，随后在茶马司领取相应的茶叶作为收入所得。
塔克拉玛干沙漠东北部，有一支日益强大的回教政权，即吐鲁番王国。
1469年
吐鲁番阿里苏丹向明朝政府要求册封，请求颁赐四爪龙袍，潜台词是承认阿里苏丹的天子王位。礼部斥责这种无理的请求为十足的僭越之举。阿里苏丹受到了侮辱，自然不会善罢甘休，于是大肆报复，攻陷哈密，切断了中原和中亚贸易往来的丝绸之路。吐鲁番王国和明朝军队的冲突进一步加剧了明朝对战马的需求。
1494年
陕西再度陷入饥荒，弘治皇帝下令从国库调出200万斤茶叶，以换取茶商向陕西送粮赈灾。次年，由于陕西灾荒蔓延，朝廷不得不停止了茶马交易，又调出400万斤官茶换取赈灾粮。
1505年
陕西副都御史杨一清向皇帝上奏章，陈述其改革马政的设想。在奏章中，杨一清列举了中央朝廷和西戎部族之间的交往史，指出茶叶交易在发展关系中具有的核心地位。他认为，戎族无茶将病且死，所以历来对顺从的部族充分保障茶叶供应以示褒赏；而对叛逆的部族则切断茶叶供应，以示惩戒。金牌信符制度废止以后，戎族通过和边民茶商私相买卖获取茶叶，这一做法阻碍了朝廷购买蕃马。由于茶叶供应充足，游牧部落肆无忌惮，甚至围攻中原，掠夺边民，抢夺边塞城镇。
杨一清提议对一两个部落予以惩戒，以儆效尤，并提议恢复金牌信符制度。为解决从四川运茶路途遥远、转运困难的问题，杨一清谕示陕西等处商人每年买官茶五十万斤，并由商人自行安排运往边市。作为补偿，官府允许商人将其中三分之一按每千斤价银五十两自行销售，其余则由官府收购，充易马之资。
这一政令受到了茶商的抵制，官府被迫将允许茶商自行售卖的比例上调至二分之一。在杨一清实施茶政治改革后的最初四年间，官府共购得蕃马一万九千零七十七匹。而商人尽数将好茶留作私卖，将劣质茶叶卖于官府，改革措施的弊端毕现，难以继续。
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