摘要

大韩民国于1948年8月15日在联合国观察下成立，面临着不稳定的政治、军事和经济前景，迫切需要美国的大规模援助。

新政府得到了广泛的民众支持，尽管韩国人对议会制度缺乏经验，现行宪法过分集中权力于总统手中，但目前的政府在建立负责任政府方面初步取得了良好进展。此外，韩国有望获得正式的国际认可，这将进一步增强其国内地位。

在美国占领军撤离后，大韩民国将面临来自北方苏联傀儡“民主”政权的侵略威胁。即便如此，只要大韩民国能够保持效力，就有望继续得到物资援助和技术建议。

尽管大韩民国目前面临某些关键短缺和问题，但如果美国提供援助，并且韩国接受并恰当实施美国的建议，一定程度的经济复苏是可行的。到目前为止，新政府已表现出愿意接受美国在经济事务中的指导，只要这些建议不冒犯韩国的民族主义情感。大韩民国只有在与远东其他国家及朝鲜北部地区进行多边贸易的基础上，才能永久克服目前的经济赤字。在这一发展在政治上可行之前，新政府的政治稳定将依赖于不足的经济基础，其政治生存因此在很大程度上依赖于持续的美国补贴。

注：此报告中的信息截至1948年9月27日。该报告由国务院和陆军部的情报机构提供了重要贡献，海军和空军也提供了数据。国务院、陆军部和空军部的情报机构已对此报告表示认同；关于海军情报办公室的异议，请参见附件A第17页。

大韩民国的生存前景

1. 新政府的起源

大韩民国于1948年8月15日在汉城成立，由5月10日在韩国举行的国民大会选举产生，该选举在联合国朝鲜临时委员会（UNTCOK）的监督下进行，并实现了1947年11月14日联合国大会的决议。这些决议旨在为整个朝鲜建立一个临时政府，但苏联的全面抵制使该计划仅限于南部地区，使新政府与原始联合国大会决议的关系变得不确定。因此，该政权的确切地位将主要通过1948年联合国大会的行动来确定。与此同时，美国和菲律宾已给予新政府实质上的承认，而中国则给予了临时承认。

a. 政治构成

虽然5月10日韩国的选举得到了广泛的民众支持，但几乎所有有组织的政党除了两个极端右翼团体——朝鲜独立加速国民会（NSARI）和韩国民主党及其附属机构外，都抵制了这次选举。作为苏联傀儡北朝鲜政权的政治工具的韩国共产党员，构成了选民中的极小少数，并且一直反对选举，甚至试图通过革命来阻止选举。在金九的领导下的温和派派别和极端右翼的一个分支也加入了共产党，以表面上的理由抵制选举，即选举会加剧朝鲜的人为分裂。然而，有充分理由相信，他们实际上是出于参与选举对他们来说在政治上不利的认识。

政府的单一政治构成比实际情况更明显。两个积极参加选举的极端右翼派别是整个南部地区唯一强大且组织良好的两个政党，它们似乎代表了该地区绝大多数人民的政治领导。此外，有迹象表明，“独立派”群体，不隶属于两大主要政党中的任何一个，将在未来的事务处理中发挥重要作用。这个群体主要由违反党纪参加选举的金九追随者和在选举中成功克服主要政党竞争的各种政治信仰的非隶属个人组成。由于NSAKI和韩国民主党在选举中的实力几乎相等，这个群体现在在国民大会中处于“平衡力量”的位置。

韩国在议会程序上的不熟悉和杂乱的政治构成阻碍了“独立派”成为一个有组织的反对两大政党社会和经济理念的少数派反对势力的发展：到目前为止，这个群体仅限于利用NSAKI和韩国民主党之间的冲突，以谋求狭隘的派别甚至个人利益。这种缺乏基于真正政治观点分歧的健康少数派反对派，构成了新政府的一个真实但可以理解的弱点。

b. 制度结构

尽管韩国民主党更强的内部纪律和财力资源使其在大会中获得了实际的多数席位，但由于该党与地主阶级的关联而造成的不受欢迎，阻碍了其获得足够温和的“独立派”支持以确保控制的希望。第一次实力测试涉及政府的形式和组织问题，韩国民主党遭遇了重大挫败。

宪法的原始草案是由韩国民主党密切相关的人士起草的，提出了议会制政府。然而，李承晚和他在NSAKI的追随者强烈反对这一草案，并主张建立一个以美国为模型的强力执行系统。意识到李承晚当选总统的必然性的李承晚的追随者和渴望限制他权力的韩国民主党各自提倡最有利于他们控制国家机器的政府形式。在这场斗争中，李承晚能够获得战略性地位“独立派”的支持，并强行修改草案以有利于他的立场。这场冲突以及为了保存面子而对韩国民主党所作的让步，解释了宪法和有机法中建立的不寻常的政府结构——本质上是强力执行政府，但带有某些表面上的议会制特征。

总统拥有相当大的权力和行动自由。他在国民大会的批准下任命总理，但总理没有制定政策的权力，因为他的职能仅仅是协助总统。总统还任命各行政部门的部长。这些部长，加上一些无部门的部长，构成了国务院。这些任命不需要国民大会的批准。从技术上讲，行政政策由国务院的多数票决定，但由于总统任命国务院的权力是无限的（总理除外），实际上，总统对行政部门拥有完全的控制权。

目前的国民大会有200个席位，将作为立法机构继续存在两年；之后，将选举一个任期固定四年的单院制国民大会。国民大会能够对行政部门施加相当大的影响，因为其成员可以提出立法，并批准或否决国务院成员提出的法案。然而，国民大会在政府中的最终角色将在很大程度上取决于接下来几个月如何行使其特权。宪法中有足够的模糊性，允许一个强势的总统将国民大会降为一个“橡皮图章”组织，除非国民大会迅速而有力地对任何对其权利的威胁作出反应，否则这种发展可能会发生。

迄今为止，新的大韩民国已经显示出在负责任的政府方向上成功起步的迹象。李承晚总统在任命国务院成员时，试图扭转最初朝向狭隘派系主义的趋势；其中四个职位被授予韩国民主党的成员，另外两个职位授予“独立人士”，其中一人是前共产党员。考虑到四十年日本压迫后韩国可用的人力资源，国务院的大多数成员似乎相对称职。此外，有理由相信，尽管总统在理论上拥有无限的任命权，但他很快会迫使一位引起国民大会和媒体强烈抗议的明显无能的部长辞职。

2. 新政府面临的问题

a. 政治问题

内部和外部的政治问题几乎是一体的。因为政府是国际性质的，它需要得到广泛的国际认可；因为韩国民族主义要求真正的统一，一个只代表半个国家、只得到少数国家支持的“分离”政府无法持久。因此，1948年联合国关于朝鲜的会议决策对于确定新政府的国际和国内道德及法律基础至关重要。

苏联在联合国的策略将包括推动北朝鲜政府、攻击韩国选举，并强调联合国朝鲜临时委员会报告中不利于美国的部分，其目的是延迟对问题的决策。尽管联合国的决定似乎可能是有利的，但对韩国政府的任何否定，甚至是对它的微弱国际支持都将严重削弱其成功的机会。

b. 军事问题

苏联和北朝鲜政府有能力使用武力来实现他们当前的意图，即确保大韩民国的垮台。虽然认为克里姆林宫不太可能授权对美军占领的南部地区采取侵略行动，但很可能当前的苏联计划是在美军撤退后立即试图推翻韩国政权。

目前的信息表明，任何这样的尝试都将由当地共产党人引发的重大民间骚乱来启动。这些骚乱，基于由共产党煽动加剧的真实社会和经济不满，旨在直接推翻政府，或迫使其领导人与北朝鲜的民主人民韩国就朝鲜统一进行某种形式的谈判。这些骚乱可能伴随着朝鲜人民军部队或北朝鲜内务部人员的渗透，不管是作为平民衣着的单位还是个人，目的是加强当地力量。

在韩国的内战结果将极大地考验韩国国家警察和宪兵部队联合力量恢复秩序的能力。这些力量在努力中可能还会受到长期政治竞争的严重阻碍。作为现政权的坚定捍卫者的警察，经常与宪兵部队发生冲突，后者是共产党渗透的主要目标。目前正在对宪兵部队现有人员和新招募者进行审查，但这是一个困难的过程，至少在一段时间内某些元素的忠诚可能仍然是有疑问的。

因此，即使共产党引起的骚乱最终被镇压，韩国的安全力量也将严重削弱。在这种情况下，朝鲜人民军可能考虑入侵，可能是响应韩国共产党人要求恢复秩序的请求。如果总统在叛乱过程中被暗杀，这种请求几乎可以肯定会发生，因为这将不可避免地导致严重的政府危机。尽管国民大会已经开始修改宪法，但目前的政府形式不仅集中了权力在总统手中；而且目前没有政治领导人能作为李承晚的合适替代者。

在韩国建立一支本土安全力量将是阻止苏联激励的侵略行为的唯一真正威慑。据信在美军撤离之前，可以训练和装备一支韩国陆军和小型空军部队，这支部队能够应对除了真正的红军公开入侵之外的任何外部威胁。然而，由于朝鲜人民军有能力持续增强其力量，因此组建韩国陆军的最初努力必须通过美军军事使团的工作无限期地得到补充，这些使团将在美军占领部队撤离后继续存在。这样的使团可能通过其存在本身，成为阻止朝鲜人民军侵略行为的威慑。鉴于这些考虑，人民军的入侵虽然可能性不大，但仍然是一个潜在的威。

c. 经济

新韩国政府面临的主要经济问题源于该国被人为划分为两个占领区，以及失去了以前依赖的日本贸易。此外，战后从北朝鲜涌入的回国人和难民导致人口迅速增加，对韩国减少的经济资源造成了严重压力。为了实现经济独立，韩国必须重建和扩展其现有的生产设施、农业和矿业资源。美国的援助将是完成这些任务的前提条件。

稳定和生存的机会，在接下来的十二个月内，将更多取决于食品供应问题而不是其他任何单一的经济问题。解决这个问题在很大程度上将取决于政府维持有效的粮食收集和分配计划的能力，以及通过从美国和其他地区进口来补充国内粮食供应的能力。

每英亩的低产量是粮食短缺的一个原因，可以通过进口化肥来提高。如果恢复其设备，韩国的渔业可以作为本地消费和出口的丰富食品来源。

由于从北方停止供电，电力短缺严重阻碍了韩国工业的复苏。必须依靠恢复现有电厂和增加煤炭进口来恢复部分电力需求。需要进口煤炭、石油产品、原棉、原橡胶和盐，以维持韩国交通系统和工业设施的运行。

缺乏熟练的行政人员和管理者将严重复杂化执行各种控制措施的计划，特别是价格、配给、货币和外汇交易的控制。韩国政府能找到专家来规划和制定确保经济稳定的必要政策更是令人怀疑。这种缺乏是如此关键，以至于韩国政府在经济上的生存将不可避免地同样依赖于外部在规划和管理方面的援助，就像依赖于外部物质援助一样。

尽管经济复苏将必然依赖于美国的建议和援助，但参与新政府的各团体的政治构成和社会观点表明，对于处理紧迫经济问题的某些美国建议可能会有抵抗。例如，已知政府的粮食收集和分配计划受到韩国民主党中一些地主代表的强烈反对，因为它可能会削减囤积大米租金的暴利。类似的反对意见也针对任何增加政府收入的尝试所必须增加的税收。尽管目前政府中的各个政党已承诺重新分配以前由美军政府发起的日本人拥有的“既得”土地，但它们似乎不愿意划分大型韩国持有的庄园。随着既得土地的分配，许多韩国农民将获得他们以前作为佃户耕种的土地所有权。这对韩国社会分层的影响尚无法估计，但对政府稳定性来说，继续并扩大这一改革计划作为扩大其大众支持的社会基础的手段似乎至关重要，从而对抗共产党的煽动。

美国援助之外，新韩国政府的经济问题只能通过与其他远东国家的紧密合作来解决。恢复韩国与中国、韩国与日本之间的外贸，以及开放南北朝鲜之间的贸易对于任何长期稳定韩国经济都是必需的，尽管目前这些可能在政治上不可行。这种贸易将主要依赖于海产品、钨和石墨的出口。

结论

只要目前苏联在远东的政策不变，就必须假设苏联对北朝鲜的控制会持续增强，最终控制整个朝鲜。在这种情况下，大韩民国只能依赖于长期大规模的美国军事、经济和技术援助才能生存。然而，如果现政治领导层失去推动统一政府的动力，并违背美国的建议，为自己的阶级利益行事，从而缩小其受欢迎的支持基础。这会增加对苏联激励的颠覆和侵略的可能性，那么维持韩国免受内外威胁所需的美国援助将大幅增加。

目前，大韩民国似乎有很好的前景，获得广泛的国际认可，并建立起足以获得韩国人民忠诚的负责任政府。因此，只要美国提供足够的援助来帮助解决政权的紧迫经济和军事问题，韩国的生存前景可以被认为是有利的。

附录 A

李承晚的个性

李承晚是一个真正的爱国者，按照他认为的朝鲜独立的最佳利益行事。然而，他倾向于恢复他所认为的朝鲜的利益。李承晚毕生致力于朝鲜独立事业，其最终目标是亲自控制该国。在追求这一目标的过程中，他无顾虑地利用各种元素来个人提升，重要的例外是他一直拒绝与共产党打交道。这就是李承晚在朝鲜人心中成为反共主义象征的原因。他在排挤任何他认为妨碍自己的人或团体的尝试中也毫无顾忌。李承晚的虚荣心使他非常容易受到美国和朝鲜自私利益集团刻意奉承的影响。他的智力相对浅薄，他的行为经常是非理性的，甚至是幼稚的。然而，从最终分析来看，李承晚证明自己是一个非常精明的政治家。尽管他为自己创造了朝鲜摩西和救世主的组合角色，但他很少让自己忘记他位置的艰难政治现实。

李承晚大部分时间都在国外流亡，主要在美国。1919年，他在中国被选为朝鲜临时政府的首任总统，并后来在美国和国际联盟担任其外交代表。在第二次世界大战期间，他利用自己作为临时政府朝鲜委员会在华盛顿的负责人的地位，促进自己的利益，并建立了一个对他非常有价值的个人游说团。

李承晚于1945年10月回到朝鲜，显然期望因为他毕生致力于朝鲜独立，以及出于对他作为领先朝鲜政治家地位的认可，他将在一个不受外国干涉的朝鲜国家中被赋予杰出的角色。然而，1945年12月的莫斯科协议提供了持续的外国占领、美苏联合委员会和最终的四方托管。因此，它无限期地推迟了统一朝鲜独立的日子。

李承晚对托管表示强烈抗议，并要求成立朝鲜政府。这是李承晚在1948年5月大选公告之前政治运动的两个主要主题。可能李承晚猜测联合委员会会失败；他当然从一开始就不信任苏联。他知道“托管”这个词对朝鲜人来说是禁忌，要求自我统治将受到广泛支持。在1946年和1947年，李承晚根据当前情况，加强或减弱他的运动的力度。他个人和通过他在华盛顿的游说团，向美国政府、其他同情政府、联合国和美国媒体提出取消托管协议和在韩国至少立即举行选举的要求。公开他要求撤走占领军；但当苏联提出联合撤军时，李承晚是第一个宣称美国有责任在该地区能够自卫之前保留其部队在韩国的。秘密地，他建议美国在韩国建立政府，给予军事和经济援助，并获得联合国的承认。更进一步的证据表明李承晚尽管谈论着单靠朝鲜人努力的政府，但依然指望美国的支持，是他向德拉珀将军提出他会很高兴看到美国在济州岛上有一个海军基地。

李承晚似乎认为美国至少应该继续给予他回到朝鲜后最初几个月所受到的优待，但当他明显无法再期望特殊地位时，他显然认为霍奇将军违背了美国政策，对此负又责任。（对这一结论的部分解释可能在李承晚华盛顿办公室发出的信息中找到，这些信息给人的印象是国务院高度重视并考虑了李承晚的意见。）因此，李承晚对事态不利转变的愤怒特别针对霍奇将军。李承晚几乎不间断地对将军进行谣言攻击，利用美军政府的任何错误，指责霍奇拒绝遵守华盛顿的指令，并且在韩国安插共产党人。李承晚的组织将他的指控传播到朝鲜以外，向麦克阿瑟将军、国务院和国会成员传达。

过去三年中，李承晚的策略基于对民众态度和当前政治状况的准确估计。尽管李承晚曾威胁要对韩国临时政府发动政变，但他通常足够精明，避免采取绝对立场以免无法实现。只有一次，他真的似乎走得太远。当他从美国之行返回时，他声称美国政府已经承诺立即举行选举和提供大笔贷款。当他的声明被美国当局驳斥时，他的声望受到了相当大的损害，但他设法以最小的不利影响摆脱了困境。

李承晚在朝鲜内部精心构建了一个幻觉，即他的意见在美国高级官员中有相当大的影响力，国际上他被视为朝鲜人民的发言人。在他返回后不久，李承晚成为唯一一个拥有一定民众支持的朝鲜领导人，他的名字作为朝鲜独立的捍卫者传遍了朝鲜。通过巧妙的政治手段和默认，李承晚一直能够保持其卓越地位；除了1947年被暗杀的柳云熙，没有其他领导人出现挑战他。李承晚成功地建立了一个政治机构，即朝鲜独立加速国民会（NSAKI），其众多分支从汉城向外延伸到县一级。他是韩国唯一能够建立这样一个机构的政治领导人。NSAKI由一群相当松散的右翼团体组成，他们对李承晚非常忠诚。他不仅是共产党人的公开敌人，而且对左翼和温和派的自由派知识分子也缺乏耐心。后者在汉城以外没有政治影响力，也没有财务支持，这对李承晚来说非常重要。许多小型右翼政治家依附于李承晚，希望随他一起获得政治显赫，但李承晚总是坚持扮演主导角色和他专横的手段，使许多主要的保守派，包括富有的韩国民主党，难以与他合作。他们不敢推翻他，但必须与他保持不稳定的联盟，因为他们需要他的政治声望。与此同时，由于他需要他们的资金和能力，他不能忽视他们的要求。

李承晚使用多种方法获得政治资金。他从夏威夷和美国的朝鲜追随者那里直接获得美元，并通过在朝鲜的一些可疑的汇率操纵获得资金。他的美国支持者为了在李承晚上台后在朝鲜获得经济特许权、通过与李承晚的联系获得社会声望或因为希望尽可能鼓励反共产主义政权，为他的事业做出了贡献。许多朴素的朝鲜人以某种方式被说服为李承晚的事业贡献资金，富有的朝鲜人也基于对李承晚控制来临时的恩惠或职位的承诺，或因为李承晚与美国当局的“影响力”，捐赠了大笔资金。

如今，李承晚实现了他的目标。他是一个独立的朝鲜政权的总统，拥有广泛的权力。他的政府有资格获得美国军事和经济援助，可能还有联合国的承认。尽管他希望尽可能少地干涉他的计划，但他无疑认识到，他的政府的存在依赖于来自美国的援助，美国不能预期在提供援助时不会有相当大的发言权。然而，存在的危险是，李承晚膨胀的自我可能会导致对新朝鲜政府和美国利益造成灾难性或至少非常尴尬的行动。

尽管如此，能抑制他的一个因素可能是国民大会。令李承晚极为烦恼的是，他正在了解到他不能忽视或粗暴地对待国民大会，后者到目前为止拒绝成为一个“橡皮图章”机构。

附录 B

朝鲜的军事状况

韩国安全力量

目前韩国的安全力量包括总数为35,000的国家警察，规模达到52,765人的宪兵队，以及约3,000人的海岸警卫队。海岸警卫队并未装备进行海军或两栖作战的能力，并且已知有渗透的颠覆分子。韩国安全力量中没有空军部队，也没有建立任何本土防空系统。

由于从1948年初的16,500人迅速扩张到目前的52,765人，韩国缺乏军事传统和经验丰富的军事领导人及管理者。一些韩国人曾在外国军队中服役，包括日本、中国和红军。然而，他们在现代化武装部队中的经验非常有限。韩国缺乏支持现代军队所需的工业，并且在可预见的未来不太可能发展出这样的工业。由于这种缺陷，韩国没有足够的劳动力储备来为规模适中的武装部队提供新兵，而不会干扰民间经济。然而，韩国人普遍受教育程度较低，缺乏机械经验，这将妨碍军事训练中的技术环节。不过，韩国人习惯了艰苦，会对他们认为是合法权威的强有力领导作出回应。

北朝鲜安全力量

据估计，朝鲜人民军在不久的将来对韩国发动行动时，可以动员出约40,000人的部队，其中主要作战部队将是两个步兵师和一个独立混合旅。这些部队将装备有过时但可用的苏联武器，并在营一级进行了良好的装备和训练。这些训练的领导主要由具有先前军事经验的朝鲜人提供，他们要么在中国共产党军队中服役，要么在红军中服役。此外，苏联在朝鲜的部队为人民军提供了教官，包括军官和士兵。据报告，这些教官一直在人民军服役，直至连队一级。

按照西方标准，人民军在中型和重型炮兵支援、机械化部队和机动运输方面存在不足。尽管领导层和部队最初在大单位行动中缺乏经验，但随着时间的推移，人民军不仅有能力增加其当前力量，还能够训练其指挥官和部队进行营级以上的行动。

除了人民军本身的部队外，据信在中国东北的李洪光支队最多有10,000人可用于对韩国的攻击。然而，据报道，该部队目前正在对抗中国国民党军进行积极行动。因此，撤离和运输所涉及的问题可能会推迟其在对韩国行动中的使用。

在对韩国发动攻击的情况下，北朝鲜内务部约58,000人的半军事化部队将支援人民军。尽管已发放一些苏联武器，但这些部队主要装备日本武器。虽然这些类似警察的部队不太可能被用于战斗角色，但它们能够保卫人民军的后方地区，并可能提供部分训练有素的人员作为后备。

据了解，朝鲜人民军的空军部分正在发展中。据信，这支部队旨在为人民军地面部队提供空中支援，可能包括多达80架战斗机和40架地面攻击机。据报告，这些飞机是过时的苏联和日本制造的常规型号。这支部队的效力只有在考虑到大韩民国完全没有任何攻击或防御空中能力的情况下才显得重要。

尽管北朝鲜海岸警卫队约有6,000人的部队在最近几个月增加了武器和装备，但没有证据表明它正在接受除了正常海岸警卫职责之外的训练，也不可能参与两栖作战。

附录 C

韩国经济的关键需求

粮食

根据专家估计，如果要维持非自给食物供应者的日常食物配给，1949财年上半年需要进口总计220,000吨粮食（糙米等价物）。1948年7月，这一配给从每天2.5合（1,316卡路里）减少到2合（1,050卡路里）。除非预定的粮食进口能够完全满足，并且能够维持有效的粮食收集系统，否则不久将不可避免地需要进一步减少配给，这将严重危及政府的稳定。如果天气条件有利，进口肥料将在一年内提高产量，足以在现有配给制度下供应所需的粮食数量。基于这一基础，两三年内可能有大米出口剩余。

海产品

如果得到适当开发，韩国渔业可以为韩国饮食提供重要补充，并产生可出口的剩余，但为了重建渔业，需要重建捕鱼船和网具，而且需要建造加工设施。此外，为了保存来年捕捞的鱼类，需要进口约2,000吨盐。

电力

随着1948年5月14日从北朝鲜切断电力供应，韩国失去了70%的正常供电来源。因此，迅速开发额外的电力来源和修复现有设施对于韩国经济的复兴至关重要。需要进口修理部件和新设备，并持续从日本进口无烟煤，以最大限度地利用现有电力设施。美国的技术援助和设备对于建设新的水电发电机，旨在减少韩国对昂贵煤炭进口的依赖，是必需的。此外，为了确保扩大电力系统的持续运行，需要对韩国人员进行培训。

煤炭

韩国用于生产电力、运输和工业用途的煤炭需求量每年约为100万吨，成本约1,500万美元。韩国无烟煤产量足以满足当地需求，但由于缺乏运输无烟煤所需的烟煤，目前无法充分开采。已经研究了各种方法，允许将无烟煤制成型煤。如果能打破煤炭生产中的恶性循环，希望能减少目前从日本进口并由美国资助的烟煤进口量。建设更多水电设施也将减少对烟煤进口的需求。最大的问题似乎是提高当前的无烟煤产量（每月50,000吨）。改进的采矿程序可能会提供额外的30,000吨。要获得更多产量将需要对现有矿山进行资本开发或开采新矿山。这两种方法都需要进口昂贵的设备。

其他原材料

除了食品、煤炭和电力外，韩国最迫切需要的是石油产品，用于维护其运输系统，原棉（每年至少需要5千万磅），和橡胶。尽管韩国目前的贸易平衡因需要进口的各种商品而严重不利，但开发韩国的矿业和农业生产将提供所需的可出口剩余，以平衡其贸易。这种潜力可以通过适当的经济政策和谨慎规划来发展。