北京市第二中级人民法院 行政判决书(2018）京02行终1824号
上诉人（一审原告）上海新橡舟实业有限公司，住所地上海市金山区亭林镇松隐康发路105号。
法定代表人苏继平，执行董事。
委托代理人陈建平，北京盈科（上海）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市丰台区食品药品监督管理局，住所地北京市丰台区科学城海鹰路1号院3号楼。
法定代表人李云鸿，局长。
委托代理人蔡锟，北京达晓律师事务所律师。
委托代理人刘聪，北京市丰台区食品药品监督管理局干部。
一审第三人北京物美京门商贸有限公司马家堡店，住所地北京市丰台区角门北路甲8号。
法定代表人种晓兵，总经理。
委托代理人刘宗跃，北京物美京门商贸有限公司马家堡店客服经理。
上诉人上海新橡舟实业有限公司（以下简称新橡舟公司）因诉北京市丰台区食品药品监督管理局（以下简称丰台食药局）作出的（京丰）食药监食罚
[2017]020620号《行政处罚决定书》（以下简称被诉决定）一案，不服北京市丰台区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0106行初226号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
2017年8月31日，丰台食药局作出被诉决定，认定北京美廉美连锁商业有限公司马家堡超市（现名称已变更为北京物美京门商贸有限公司马家堡店，以下简称物美超市马家堡店）于2017年1月27日从北京德盛茂业经贸有限公司采购“鲜烤锦鮻鱼”50克15袋，购进单价12.72元，销售单价14.9元每袋。已全部销售，无库存。经查，物美超市马家堡店销售的“鲜烤锦鮻鱼”50克为水产品，应符合《食品安全国家标准动物性水产制品》（GB10136-2015）的标准要求，应当标注食用方法，但未标注。上述食品的货值金额为223.5元，违法所得为223.5元。同时，物美超市马家堡店采购上述食品未遵守进货查验记录制度，未记录食品生产日期并保存相关凭证。物美超市马家堡店经营标签不符合规定的预包装食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第六十七条第一款第（九）项规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，对其处以没收违法所得223.5元，罚款5000元的行政处罚。物美超市马家堡店未遵守食品进货查验记录制度的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第二款规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条第一款第（三）项的规定，对其给予警告。
新橡舟公司向一审法院诉称，其系涉案产品的分装商，与被诉决定有利害关系。丰台食药局提供的证据中，涉案产品的照片显示生产日期为2016年12月15日，但物美超市马家堡店提供的涉案产品进货销售台账记录显示进货日期为2016年10月10日，两份证据之间自相矛盾。而丰台食药局对超市进行现场检查时亦未发现涉案产品，故丰台食药局认定事实不清。如果涉案产品的进货日期为2016年10月10日，由于《食品安全国家标准动物性水产制品》（GB10136-2015）于2016年11月13日才开始正式实施，涉案产品生产在前，国家标准实施在后，丰台食药局不应适用该国家标准作出处罚，故被诉决定适用法律错误。另外，新橡舟公司在涉案产品上已经标注食用方法，即“启封后请尽快食用”，且涉案产品为烤鱼片，根据日常生活经验，一般大众消费者已能掌握该产品为即食食品，如果确需作出处罚，也应认定为标签存在瑕疵，不影响食品安全，不会对消费者造成误导，适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款的规定责令改正即可，无需给予罚款，故被诉决定量罚尺度不当。综上，丰台食药局作出的被诉决定没有事实根据和法律依据，侵犯了新橡舟公司的合法权益，请求法院撤销丰台食药局作出的被诉决定中有关物美超市马家堡店经营标签不符合规定的预包装食品的处罚内容，诉讼费由丰台食药局负担。
丰台食药局一审辩称，其作出的被诉决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚适当。涉案产品标签标注为：“保存注意：干燥密封，启封后请尽快食用，避光避潮，剩余请置于罐内。”从上述标注看，标注整体是关于保存条件的内容，并未说明是即食还是需加工后食用。根据《食品安全国家标准动物性水产制品》（GB10136-2015）的产品分类可以看出，无论按制作工艺如何分类，就食用方法而言，主要分为可直接食用（即无需进一步热处理）的动物性水产品和不可直接食用的动物性水产品。“尽快食用”并不意味着可直接食用。另外，新橡舟公司既不是本案所涉举报的举报人，也不是本案所涉行政处罚的相对人，被诉决定对其合法权益不产生实际影响，新橡舟公司的起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。
一审第三人物美超市马家堡店经一审法院合法传唤未到庭，亦未提交书面答辩意见。
2018年9月27日，一审法院作出（2018）京0106行初226号行政判决认为：丰台食药局作为本行政区域的食品安全监督管理机关，具有依法处理相关食品安全违法行为的法定职责。
关于原告起诉资格问题，虽然被诉决定是针对物美超市马家堡店作出的，新橡舟公司不是行政处罚的相对人，但该处罚决定认定涉案产品包装上的标签不符合食品安全国家标准，该事实认定已经成为被诉决定不可分离的一部分，而新橡舟公司作为涉案产品的分装商，上述事实认定实质上已经影响到了该公司的合法权益。故新橡舟公司应当具有提起本案行政诉讼的主体资格。
关于证据问题，丰台食药局对超市进行现场检查时未发现涉案产品，投诉举报人未向丰台食药局提供涉案产品的实物原件，仅提供了涉案产品的照片，该照片显示生产日期为2016年12月15日，但物美超市马家堡店提供的涉案产品进货销售台账记录显示进货日期为2016年10月10日，两份证据之间自相矛盾。对此，法院认为，丰台食药局虽未调取涉案产品实物，但投诉举报人提供的照片已能反映出涉案产品包装袋上标签内容，且新橡舟公司对标签内容亦予认可，在调查过程中被处罚人物美超市马家堡店的代理人认可经营涉案商品，并表示采购上述食品未遵守进货查验记录制度，未记录食品生产日期，未保存相关凭证。因而，丰台食药局未能调取涉案产品实物以及证据之间的矛盾并不影响违法事实的认定，但丰台食药局在调查过程中存在的取证不规范问题，法院予以指正。
关于国家标准适用问题，丰台食药局系对物美超市马家堡店，即食品经营者的经营行为实施的行政处罚，因此，违法事实的认定应以经营行为为基准。《食品安全国家标准动物性水产制品》（GB10136-2015）4.1规定，产品标识应符合GB7718的规定，并注明食用方法。虽然该国家标准于2016年11月13日才开始正式实施，涉案产品的生产日期可能早于该时间，但消费者购买到涉案产品的时间是2017年2月23日，丰台食药局依据该国家标准处罚超市的销售行为，并无不妥。
关于法律适用及行政处罚裁量尺度问题，《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款规定，生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。针对本案能否适用上述条款的问题，法院认为，2016年11月13日正式实施的新国家标准载明产品标识应注明食用方法，是基于全体消费者的认知水平以及动物性水产制品的特殊性综合考量而作出的新规定。消费者仅凭产品性状以及日常生活经验推断产品的食用方法，并不能保证每个人都正确食用相关产品，从而易导致食品安全问题的发生。因此，丰台食药局适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款规定作出行政处罚，适用法律正确。
综上，丰台食药局作出的被诉决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，处罚幅度并无不当。新橡舟公司提出的被诉决定违法的理由不能成立，对其诉讼请求，法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上海新橡舟实业有限公司的诉讼请求。
新橡舟公司不服一审判决，上诉认为被诉决定是错误的，一审法院认定基本事实不清，证据不足，适用法律、法规错误，请求撤销一审判决，发回重审或者改判支持其一审诉讼请求，诉讼费由被上诉人承担。
丰台食药局同意一审判决，请求予以维持。
物美超市马家堡店同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，丰台食药局在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1.举报登记表。
2.举报信。
3.涉案产品照片3页。
4.购物小票。
5.案件来源登记表。
6.立案审批表。
7.现场检查笔录。
8.关于协助调查“劲仔厚豆干”举报的函及邮寄单据。
9.关于协助调查“劲仔厚豆干”的回复函及邮寄单据。
10.案件延期审批表。
11.询问调查笔录。
12.北京美廉美连锁商业有限公司马家堡超市营业执照、食品经营许可证。
13.种晓兵身份证复印件。
14.高某身份证复印件。
15.授权委托书。
16.北京德盛茂业经贸有限公司营业执照、食品经营许可证。
17.新橡舟公司食品生产许可证2张。
18.食品生产许可品种明细表。
19.检测报告。
20.食品进货销售台账记录。
21.案件集体讨论记录。
22.案件调查终结报告。
23.案件合议记录。
24.行政处罚事先告知书及送达回执。
25.陈述申辩笔录。
26.行政处罚决定审批表。
27.责令改正通知书、被诉行政处罚决定、行政处罚缴款书及上述材料的送达回执。
28.行政处罚结案报告。
丰台食药局以《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款、第五十三条第二款、第六十七条第一款第（九）项、第一百二十五条第一款第（二）项，《食品药品行政处罚程序规定》第七条第一款作为法律依据。
在一审诉讼期间，新橡舟公司及物美超市马家堡店均未在法定期限内提交证据材料。
一审法院对上述证据作如下确认：丰台食药局的证据具备真实性、合法性及与本案的关联性，证明目的成立，予以采信。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。
本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2017年3月14日，丰台食药局收到焦某的投诉举报，反映物美超市马家堡店销售的鲜烤锦鮻鱼未按照《食品安全国家标准动物性水产制品》（GB10136-2015）的规定标注食用方法。举报人提交举报信的同时，一并向丰台食药局提交了涉案产品包装袋正反面照片复印件及销售小票复印件。其中，涉案产品包装袋载明：分装商：上海新橡舟实业有限公司。保存注意：干燥密封，启封后请尽快食用，避光避潮，剩余请置于罐内。另注明：生产日期见打印处，包装袋打印的日期为2016/12/15。涉案产品销售小票上载明日期为2017年2月23日，产品包括元臻50g鲜烤锦鱼。2017年3月21日，丰台食药局对焦某的举报予以立案。同日，丰台食药局对物美超市马家堡店进行了现场检查，现场未发现涉案产品。2017年7月26日，丰台食药局对物美超市马家堡店的委托代理人客服经理高某进行调查询问，高某认可超市销售过涉案产品，但由于疏忽未记录涉案产品的生产日期，也未留存进货相关凭证。高某同时向丰台食药局提供了北京美廉美连锁商业有限公司马家堡超市营业执照、食品经营许可证、供货商北京德盛茂业经贸有限公司营业执照、食品经营许可证、分装商新橡舟公司食品生产许可证、产品检测报告。同日，高某还向丰台食药局提供了食品进货销售台账记录。该记录载明：鲜烤锦鮻鱼进货日期2016年10月10日，进货单价12.72元，进货数量15，规格50克，销售数量15，销售单价14.9元，库存或退货0。2017年8月3日，丰台食药局告知高某拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，并告知其有陈述、申辩的权利。高某未进行陈述申辩。2017年8月31日，丰台食药局作出被诉决定，处罚内容如前所述。新橡舟公司不服被诉决定中有关物美超市马家堡店经营标签不符合规定的预包装食品的内容，直接提起本诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》《北京市机构编制委员会办公室关于北京市（县）食品药品监督管理局、区（县）食品药品稽查大队、街道（乡镇）食品药品监督管理所等机构编制事项函》的相关规定，丰台食药局作为辖区内食品、药品主管部门，依法负责实施辖区内食品、药品行政许可和监督管理，对食品、药品领域的违法行为具有接受涉案举报并进行查处的法定职责。
本案二审阶段争议焦点即为涉案食品标签是否构成“标签瑕疵”标准的问题。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款规定，生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。根据《食品安全国家标准动物性水产制品》（GB10136-2015）4.1的规定，产品标识应符合GB7718的规定，并注明食用方法。本案中，涉案产品外包装袋左下角标注了“*保存注意*干燥密封·启封后请尽快食用·避光避潮·剩余请置于罐内”字样。上述国家标准是基于消费者的认知水平以及动物性水产制品的特殊性综合考量而作出的新规定。消费者仅凭产品性状以及日常生活经验推断产品的食用方法，并不能保证每个人都正确食用相关产品，基于消费者的认知和生活常识，食品的食用一般包括直接食用和加工食用两种方式，《食品安全国家标准动物性水产制品》（GB10136-2015）4.1中规定的“并注明食用方法”显然应当是消费者根据该标签能够立刻判断其食用流程的方法，不应存在判断是否需要加工食用的空间，涉案食品标注的“启封后请尽快食用”系对食用时间的规定，并未涉及食用方法，不属于对食用方法的注明。因此，本案中，涉案食品包装袋上未标注食用方法，并非相关法律规范所囊括的瑕疵范畴，不属于标签瑕疵情形。实践中未发现因食用该产品导致的不良反应不能排除可能出现的误导情形，而食品生产经营者充分尽到提醒义务正是防止食品安全问题发生、保障消费者能够正常享有食品食用权益的前提条件。
关于涉案产品违法所得计算的问题。丰台食药局将物美超市马家堡店销售该违法商品所获全部经营收入223.5元作为违法所得，依据的是《北京市食品药品监督管理局食品类相关案件处理指导意见（二）》第一条及第二条规定，于法有据。丰台食药局按照货值不足一万元的档次，作出没收违法所得、罚款五千的行政处罚，处罚幅度适当。
关于新橡舟公司的起诉资格问题，虽然被诉决定是针对物美超市马家堡店作出的，新橡舟公司不是行政处罚的相对人，但该处罚决定认定涉案产品包装上的标签不符合国家标准，该事实认定已经成为被诉决定不可分离的一部分，而新橡舟公司作为涉案产品的分装商，上述事实认定实质上已经影响到了该公司的合法权益，故新橡舟公司应当具有提起本案行政诉讼的主体资格。
此外，本案中丰台食药局虽未取到涉案产品实物，但投诉举报人提供的照片可以反映出涉案产品包装袋上的标签内容，且新橡舟公司对标签内容也予以认可，在调查过程中被处罚人物美超市马家堡店的代理人亦认可其销售了涉案商品，并表示采购上述食品时未遵守进货查验记录制度，未记录食品生产日期，未保存相关凭证。经审查本案证据材料，本院认为，丰台食药局未能调取涉案产品实物以及证据之间存在的矛盾并不影响违法事实的认定，但其在调查过程中确实存在取证不规范的问题，一审法院已予以指正，本院对此不持异议。基于以上事实，丰台食药局依据《食品安全国家标准动物性水产制品》（GB10136-2015）4.1的规定对物美超市马家堡店的销售行为予以处罚，亦无不当。
综上，本案中，丰台食药局接到举报后在法定期限内履行相关程序，经调查后认定涉案产品不符合法律规定，并作出被诉决定，依法向物美超市马家堡店送达。被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，幅度适当。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回新橡舟公司的诉讼请求是正确的，本院予以维持。新橡舟公司的上诉请求，缺乏相应的事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由上海新橡舟实业有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
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