福建省自主择业军队转业干部：关于《退役军人保障法（草案）》的修改建议
尊敬的全国人大常委会法制工作委员会：
2020年6月22日，第十三届全国人大常委会第十九次会议对《中华人民共和国退役军人保障法（草案）》进行了审议，并在中国人大网上进行了公布，面向全国征求意见。我们是福建省自主择业军转干部，看到全国人大常委会法制工作委员会征求意见的消息后，大家认真学习研究，积极思考，建言献策，现将我们的修改意见汇总如下：
一、关于法律名称
为能够更好地落实习近平同志关于“让军人成为全社会尊崇的职业”的指示精神，符合保护退役军人合法权益的立法宗旨，建议本法改名为《中华人民共和国退役军人权益保障法》。
二、建议增加内容
（一）《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”据此建议，在该法“附则”中增加专条规定：“本法实施之前已经退役安置的退役军人，其待遇及相关管理继续按国家原来的规定执行，与本法不一致的地方，按有利于退役军人群体的原则执行。”
（二）建议在“总则”部分增设专条规定“全体退役军人的合法权益受宪法和法律保护。退役军人依法应当享有的相应的政治待遇和经济待遇，任何组织和个人不得随意减损或取消。其待遇非经法定程序不得剥夺”。这是依法行政、诚信行政的基本原则和要求。
(三) 退役军人依法转入服预备役,预备役部队自2020年7月1日零时起由党中央、中央军委集中统一领导。建议在“总则”部分增设专条规定“退役军人权益保障工作必须坚持中国共产党的绝对领导，坚持为国防和军队建设服务的方针，坚持为退役军人优化服务的理念，全面落实中央既定政策，提高服务保障质量”。这是确保党对军队绝对领导的基本原则和要求。
（四）退役军人的历史不容否定，不能割裂。建国以来，因不同历史时期和政策原因，出现了志愿兵、文职干部、病（离、退）休军人、自主择业军队转业干部以及参战参核人员等不同退役军人群体，本着尊重历史角度，保证政策连续性稳定性，这些退役军人群体依法应有的合法权益应当写进法案，受到法律的充分保护。
（五）退役军人存在的历史遗留问题应当给予法律解决途径和保障条款。因多种原因，存在转业军官降职降级安排、自主择业军转干部住房补贴不落实、冒名顶替安置、志愿兵待遇不落实等历史遗留问题，这些问题应在该法案中用法律刚性条款去维护去保障去解决，应该有充分的法律措施保证这些问题不再出现。
(六)建议在该法第八章“管理与监督”部分增设专条规定“退役军人有权对安置地政府的退役军人工作进行监督和评价。安置地政府每年应组织全体退役军人对其工作进行满意度测评，作为政府及其相关部门负责人考评的重要内容”。理由是，该法立法目的是“为了加强退役军人工作，维护退役军人合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业。”而该法执行的责任主体是各级政府及其相关行政部门以及其他中央和地方各级有关机关。保障服务对象对保障服务工作的好坏无疑最有发言权，其评价也合理合法。
（七）建议增加“将安置地政府的退役军人工作与双拥城市评比、精神文明城市评比等挂钩”以及“退役军人工作部门诚信制度”条款，退役军人对安置地政府双拥工作、精神文明创建工作满意度达不到90%的，发生冒名顶替安置、冒领抚恤金等侵害退役军人事件的，以及因中央安置政策落实不到位引起退役军人上访的，凡是经群众反映、诉求、举报和退役军人反映的问题，核查属实的，当年该地不能参与双拥城市和精神文明城市评比；问题情节严重的退役军人工作部门，可以纳入“不诚信名单”。
（八）建议增加“对不落实中央退役军人安置政策的、任意解释中央安置政策侵害退役军人利益的、对退役军人长期上访的问题熟视无睹不解决的、乱花退役军人专项经费的、以调研考察之名游山玩水的地方政府和退役军人部门等等，纪委监委要加大纪检、监督工作，进行追责，退役军人有权行使复议、诉讼、申诉、控告、举报等合法权利”条款。现实中，地方政府和退役军人部门以各种理由不落实、假落实中央安置政策的大量存在，为确保退役军人合法权益，必须加大对地方政府和退役军人工作部门的监督、问责力度。
（九）建议增加“退役军人军属权益保障内容”。退役军人去世后，他们家属应有的合法权益应该得到法律保障。
三、对《草案》具体条款的修改意见
第一条 建议：修改为“为了维护和保障退役军人合法权益，提升退役军人保障工作成效，让军人成为全社会尊崇的职业，根据《宪法》《国防法》《兵役法》《军官法》和党中央相关政策法规，制定本法。
理由：立法的法理基础是“为了维护和保障退役军人的合法权益”,而不是“为了加强退役军人工作”，做好退役军人服务保障工作，是各级退役军人事务部门的职责。应参考《妇女权益保障法》《残疾人保障法》拟定本法根据，才能不偏离“实现保障、体现尊崇”。
第二条 建议：将“管理”一词删除。
理由：《保障法》应有之义是保障和服务，重在体现优待，而不是强加法律以外的义务，“管理”的约束意思明显和《保障法》根本宗旨相违背。《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》、《老年人权益保障法》都无一不体现了保障、服务、维护这一法理。
退役军人退出现役后，已成为一名普通公民，行为规范已置于国家法律约束之内，如若再做出超出普通公民的法律管制，显而易见违反了“法律面前人人平等”的原则。
第三条 建议：将“退役军人工作”修改为“退役军人保障工作”，将“依法管理”更改为“依法落实”。
理由：此《保障法》是为退役军人权益作出保障的法律，而不是加强退役军人工作的法律。保障法重在保障，只有依法落实，保障到位，才能更好地体现“尊崇”；如若是“依法管理”,是管理退役军人群体，还是管理各级退役军人事务部门，极易产生歧义。
第四条 建议：修改为“退役军人保障应当与其服现役期间所做贡献挂钩，并与国家经济发展协调和社会进步相适应”。
理由：退役军人在服役期间的表现由军队认定，退役后享受相关优抚福利待遇，首先应以现役时个人档案记录的贡献多少为依据确定，再根据国家经济发展和社会进步进行相应调整提高，前后顺序不可颠倒。
第六条 建议：将草案中所有“退役军人工作”统一修改为“退役军人保障工作”，将草案中所有“退役军人工作主管部门”统一更改为“退役军人事务部门”，这与《退役军人保障法》、国务院机构名称相同，准确不含糊。逐一明确细化各级退役军人事务部门（部、厅、局）职责分工，严格界定责任，做到有法可依，防止不作为、乱作为。将“军队各级负责退役军人有关工作的部门”统一更改为“军队各级政治工作部门”，军队各级政治工作部门实际也是负责退役军人档案和人员移交工作的部门。
理由：此法是保障退役军人权益的法律，不是保障退役军人工作的法律。各级退役军人事务部门（部、厅、局）就是落实退役军人服务保障工作的法律主体，必须明确，不可模糊。
第七条 建议：删除“建档立卡”内容，增加“运用现代最新信息技术手段，搞好退役军人信息采集和管理”内容，制定信息化建设时间表，运用微信小程序、人像识别录入等信息化平台和技术，力争2020年底前实现网上年审，提升服务保障效率。
理由：运用信息化工具，减少纸张浪费，降低办公成本，是现代化办公的必然要求，也是严格落实“缩减中央国家机关硬性经费开支”规定。当前，退役军人信息采集录入和网上年审方式还停留在PC端，费时费力，效率低下，明显滞后，网上操作程序复杂，广大退役军人意见很大，必须改进升级。
第八条 建议：应明确哪些经费由中央财政负担，哪些经费由地方财政负担，一一罗列出来，做到责任清晰。
理由：从近些年看，退役军人保障工作所需经费明细不够具体，各地标准不一，出入相差很大，变相落实、选择性落实的问题相当普遍，在《退役军人保障法》中予以明确细化，利于提升退役军人保障工作质效。
第九条 建议：将“对在退役军人工作中”修改为“对在退役军人保障工作中”。
理由：同上
第十三条 建议：将“退役军人优待证”修改为“退役军人荣誉证”，并明确“退役军人荣誉证”的使用办法，并在**上予以明确退役军人享受哪些优待内容，适用范围、时机和场合。
理由：“优待”容易让人联想到“优待俘虏”，改为《退役军人荣誉证》，这与《光荣之家》牌体现退役军人军属的光荣感相一致，明确全国范围适用，防止发生各省(市、区)落实中打折扣、变形走样，跨省、跨区互不认可的问题。
第十七条 建议：应明确地方各级政府、机关、人民团体、企业事业单位和社会组织是依据党和国家哪部法律接收安置退役军人，接收安置退役军人工作对于各级党委政府的法律定位是如何界定的。针对退役军人接收安置工作中落实不力，推诿扯皮，敷衍塞责的问题，应建立问责机制，这样才能真正体现和保证退役军人接收安置工作“有法可依、依法安置”。
理由：实际工作中，有法不依现象带有普遍性，退役军人接收安置工作弹性空间太大，人为因素干扰，降职安排等现象较为普遍，只有通过法律规范和固化，才能更好得到落实。
第十八条 建议：在“以转业方式安置的”文后，增加 “区分计划分配转业方式安置，和自主择业转业方式安置”内容；增加“自主择业转业方式安置的军队转业干部,由安置地人民政府按照中发〔2001〕3号、〔2016〕13号文件执行”内容；遵循“法不溯及既往”原则，在《草案》附则增加“本法实施前，己经按自主择业方式安置的军队转业干部，仍按中发〔2001〕3号、〔2016〕13号文件精神落实待遇和领取退役金”内容。
理由：自主择业安置政策是军队转业干部安置方式之一，落实20年，近30万军队转业干部选择自主择业方式安置，为推进国防和军队现代化改革，减轻地方政府安置压力，作出了重大让步和牺牲，但（草案）只字未提，只有“逐月领取退役金”条款。从法理层面理解，“逐月领取退役金”只是一种保障方式，而不是一种转业安置政策。从历史发展上看，下步实行“逐月领取退役金”的保障方式，与2001年至2020年选择自主择业方式安置的军队转业干部领取的退役金，政策依据是截然不同的。法理依据不同，依然强行归并，刻意抹掉自主择业安置方式，就是从根本上否定了中发〔2001〕3号、〔2016〕13号和国转联〔2012〕2号文件。国家《兵役法》第六十三条规定：“军官退出现役，国家采取转业、复员、退休等办法予以妥善安置。作转业安置的，按照有关规定实行计划分配和自主择业相结合的方式安置”，《退役军人保障法》（草案）明显与《兵役法》《国防法》等现行法规冲突和矛盾，保持国家法律体系的统一性、一致性、连续性，不可不察。不然就是刻意避而不谈，有意伤害自主择业军转干部的利益，这样的做法，就是人为蓄意，知法犯法。
第二十一条 建议：修改为“退休、转业安置、自主择业、复员、逐月领取退役金、自主就业、安排工作、供养等安置方式的适用条件，依照相关法律法规规定执行”。
理由：军队转业干部自主择业政策落实近20年，对选择自主择业方式安置的军队转业干部，《退役军人保障法》应当有明确的身份定位和待遇标准，不能粗暴取消自主择业军转干部的身份，或简单合并到其他退役军人安置方式中，这是对历史极端的藐视和不负责任，近30万自主择业军转干部坚决不认可、不同意、不接受。
第二十二条 建议：修改为“对参战退役军人,担任过作战部队师、旅、团、营级单位主官……优先安置”。
理由：优先安置对象不能仅局限于转业时担任部队主管的退役军人，担任师、旅、团、营单位领导职务的转业军官，也应给予优先安置。
第二十六条 建议：删除本条。
理由：按照“一罪不二罚”的法律原则，军人服现役期间违纪已由军队按纪律条令做出相应处罚，而且处罚有明确的执行期，现役军人服现役期间的违纪违规行为，也不是《退役军人保障法》规范的内容，退役军人事务部门无权进行二次处罚。难不成退役军人服役期间受一次处分，就要背负一辈子吗？部队《纪律条令》和地方《公职人员政务处分法》的基本精神是一致的，任何一种处分都有时效，不能永久制约，不能叠加处罚，否则有违公平。更不能以此为据取消退役后享受的相关抚恤优待和荣誉待遇。若如此，现役军人还能义无反顾、冲锋陷阵、为国杀敌、建功立业吗？
第第二十七条 建议：将“军人退役安置具体办法由国务院、中央军事委员会制定”修改为“军人退役安置具体办法由**中央、国务院和中央军事委员会制定”。
理由：以往关于退役军人的政策法规，都由**中央、国务院和中央军事委员会制定，这更能体现党对军队的绝对领导和军委主席负责制的原则。
第二十八条 建议：应明确“培训标准、方式、内容和次数”，增加“中央纪委、国家监委每年组织巡视审计退役军人保障工作，各级退役军人事务部门每年定期公示中央、地方财政和军费中用于退役军人就业培训学习和管理经费使用情况，主动接受上级和群众监督”内容。
理由：实际工作中，退役军人就业培训大而空、走形式、没实效，防止培训和管理经费挪用虚报。
第四十六条 建议：将“依法”改为“自愿”。
理由：《军队转业干部安置暂行办法》（中发〔2001〕3号）规定，自主择业军转干部去世后，从去世的下月起停发退役金。《关于加强自主择业军队转业干部管理服务工作的通知》（国转联〔2016〕6号）规定：自主择业军队转业干部达到国家法定退休年龄的，退役金按照国家政策继续发放，涉及社会保障待遇的，按照社会保障政策规定执行（没有年满60岁还要**退休手续这一规定）。这意味着退役金是终身发放，自主择业军转干部可自愿选择参加养老保险。按照相关文件，自主择业军转干部的养老保险按照以下办法缴纳：（1）自主择业军转干部在享受退役金待遇的同时，可以另行缴纳社会养老保险，达到最低缴费年限15年和规定退休年龄后，可再领取一份养老金。（2）缴纳方式有两种：一种是自主择业后再就业的，可在企业参加养老保险，个人和企业分别按相应比例缴纳；另一种是不再就业的，可到人社部门选择灵活就业缴纳方式。
第四十七条 建议：明确细化退役军人住房保障、住房补贴、住房公积金发放条件和标准。
理由：条款没有任何可操作性和指导性。目前，全国各地住房补贴、住房公积金发放标准不一、差距很大、问题很多，有的一次性发放，有的根本不发放，严重侵害了退役军人合法权益，亟待立法规范落实。
第六十五条 建议：增加“对因此造成退役军人权益受损的，应获得经济利益补偿，由地方政府解决，情节严重的获得国家赔偿”内容。增加“建立约谈问责机制”内容，切实强化地方各级政府和退役军人事务部门主体责任。
理由：现实中，落实退役军人待遇问题打折、变形走样问题长期存在，如果没有制约性和惩罚性条款，这些问题仍然会继续存在和发生，一旦积累到一定程度，不可避免影响社会稳定。
第六十七条 建议：明确受理检举、控告的国家机关，并限定处理结果告知检举人、控告人的时间：增加“退役军人享有正当反映合理诉求的权力，并受宪法和法律保护”内容。
理由：条款没有界定受理机关和处理时限，就会无人过问、无果而终。退役军人是弱势群体，其正当权力必须受到法律保护。
第六十八条 建议：增加“随意扣减退役军人退役金、津贴和其他待遇，侮辱、丑化退役军人，诋毁英雄，否定我军光荣历史，造成不良社会影响，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并按照公职人员政务处分法和党纪实施处分”内容，对国家、省、市、县（区）各级退役军人事务部门及其工作人员的处分项目应进一步明确细化，如警告、记过、记大过、降职、撤职、开除公职和追究刑事责任等。条款中“由其上级主管部门责令改正和给予处分”，应明确对退役军人事务部及其工作人员违法违纪实施处分主体。
理由：严格界定处罚项目，利于层级管理，落实责任，推动工作。实施处分的主体不明确，容易造成处罚真空，监管问责乏力，出现“既是运动员又是裁判员”的问题。
第六十九、七十条 建议：应列出具体处罚条款细则，不仅仅“由其上级退役军人事务部门责令改正、依法给予处分”。增加“退役军人事务部门及其工作人员失职、渎职、不作为、乱作为和弄虚作假等重大违纪违法行为，应依照国家法律追究刑事责任”内容。
理由：没有明确处罚条款，就没有震慑力和约束力，工作成效就会打折扣，对退役军人的“尊崇”就会变形走样，难以让广大退役军人信服。
第七十一条 建议：删除“受到治安管理处罚且影响特别恶劣的”内容，修改为“犯危害国家安全罪的，或者被判五年有期徒刑以上刑罚的”，与公务员受处罚的条件对等一致。将“由县级以上”改为“由省级（含）以上”。
理由：国家对公务员（含退休干部）的中止、降低或者取消待遇的处罚门槛，没有涉及违法治安管理处罚的内容。在此单列对退役军人作此规定，是隐性将退役军人作为维稳对象的做法，是对退役军人的歧视而非“尊崇”。按照原有政策，决定中止、降低或者取消待遇的处罚，应由省级以上政府部门作出。国转联〔2014〕8号《关于自主择业军队转业干部受刑事处罚后有关待遇问题的通知》明确规定：1.自主择业军队转业干部受刑事处罚（不含单处附加刑）的，从判决发生法律效力之日起停止享受自主择业军队转业干部待遇。2.被判处管制或者判处拘役、有期徒刑宣告缓刑的，在管制和缓刑执行期间，按本人退役金中职务工资、军衔工资、军龄工资、基础工资（2001年—2005年转业人员）、年定期增加的退役金、转业后按国家规定增加的退役金（不含津贴补贴项目）的数额之和发给生活费。3.自主择业军队转业干部犯危害国家安全罪的，或者被判五年有期徒刑以上刑罚的，刑罚执行完毕后不再享受自主择业军队转业干部待遇。4.除本通知第二条规定的情形以外，其他自主择业军队转业干部刑满释放后，可享受自主择业军队转业干部待遇，但根据罪行的轻重和服刑期间的表现，按照降低一至两职重新核定退役金和各项生活待遇标准。职级待遇的重新确定，由省级军转部门**，并报国务院军队转业干部安置工作小组办公室备案。
治安管理处罚门槛很低。退役军人也是中华人民共和国公民，其行为都在《民法》《刑法》和《治安管理处罚条例》约束之内，违反以上法律，有明确的处罚；若有违反刑法和国家安全罪，国转联〔2014〕8号《关于自主择业军队转业干部受刑事处罚后有关待遇问题的通知》已作出明确规定，在此额外附加处罚，于理于法，都是一种区别对待，一种歧视，一种仇视，根本没有尊崇、没有保障、没有保护、没有优抚之意。难道退役军人受到治安管理处罚，就要抹杀在部队服役期间的所有贡献吗？其险恶用心，昭然若揭，这就是阶级斗争思想在作祟，无异于把退役军人视为专政对象，让人民群众感觉到“当兵有风险、入伍须谨慎”，这就是《退役军人保障法》最大的失败和笑话。
第七十二条 建议：将“由县级以上”改为“由省级（含）以上”，增加“召开听证会，建立相关核准机制”内容。
理由：此条同样降低了中止、降低或者取消退役军人待遇的处罚门槛，与普通公民区别对待，且执行的随意性太大，极大伤害了退役军人的情感，必须依法、严谨、慎重。该条款如同摆设，如果退役军人依第七十一条被处罚，则第七十二条毫无意义，退役军人根本无法救济。
第七十三条 建议：应明确责任主体和处罚对象。
理由：退役军人违反治安管理行为和构成犯罪行为的界定和处罚，治安管理处罚法和刑法有明确的条款，不可将退役军人保障法凌驾于国家其他法律之上，更不可叠加和重复处罚；此处应规范的是地方各级政府和退役军人事务部门及其工作人员违反退役军人保障法所承担的法律责任，责任主体和处罚对象应是地方各级政府和退役军人事务部门及其工作人员。
第七十七条 建议：此条应明确本法与以往政策规定冲突时怎么执行，特别是出现不利于退役军人保障、发生降低待遇、降职安排时，怎么执行落实。
理由：目前，全国有些地区已经出现落实退役军人待遇与以往政策规定相冲突的情况，究竟该执行哪个政策规定，哪个政策规定是权威的，已经造成混乱，保障错位，此处必须明确规范。
《退役军人保障法》不是管理法和惩戒法，根本上是权益保障法，不能因该法而让广大退役军人丧失对国家政策和信誉的信心，它关系到二百万现役军人对国家信誉的憧憬，关系到党的权威与政府公信力，关系到党和政府的关怀是否深入人心，关系到国防事业和部队建设的稳定，也关系到社会稳定与国家长治久安。不管国防和军队建设改革深入推进到那个阶段，谁都不能削减党中央、习近平同志对退役军人的优待和关爱，决不能让“让军人成为全社会尊崇的职业”成为一句空话。只有深入退役军人群体中广泛听取意见，科学立法、民主立法，充分调研，全面论证，最大程度保持涉军和退役政策法规的连续性稳定性，实现无缝链接，妥善解决好历史遗留问题，面向未来拓展创新，坚持越来越好的立法基石，把退役军人应有的合法的权益维护好、保障好、保护好，让全社会形成尊崇军人的风尚，全面体现时代性、完善性、前瞻性、科学性、建设性，这才是《退役军人保障法》应有之义，这才是广大退役军人欢迎、接受、认可、拥护的《退役军人保障法》，这才是一部好的《退役军人保障法》。
意见反馈人：福建省军队转业自主择业干部
二〇二〇年七月十一日
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