文丨鄢一龙
清华大学国情研究院副院长、公共管理学院副教授
原文载丨《中国政治学》2020年第三辑
党的十八届三中全会、十九届四中全会提出要实现国家治理体系和国家治理能力的现代化，中国治理现代化是要实现中国式善治而非西方化，是中国制度体系、治理体系的自我完善与治理能力提升。中国当代治理呈现出与西方不同的形态，它所植根的文明母体不同于西方。现有善治文献多引述20世纪90年代从西方传入的善治（good governance）概念，中国悠久历史中孕育了丰富的治理与善治的学说，这些学说未得到充分的论述。推进中国国家治理现代化，从传统治理中汲取智慧，比借鉴西方治理思想更为重要，本文尝试从中国传统治理思想与实践中总结提炼中国传统善治观。
中国漫长历史长河中形成了丰富的治理思想和实践。以儒家为主体的诸子百家都有丰富的治理思想，其中《礼记·礼运》可谓传统良治思想之纲领，不但提出了“天下为公”的理念，还提出了选贤举能、讲信修睦等一整套的治理思想。概而言之，古之善为治者，必先求明其明德，为天下而治天下，而不为一家一姓而治天下，民为之本，德为之导，贤为之用，礼为之约，财为之饶，政为之齐，法为之裁，兵为之防，邦为之协，故能海晏河清，中国称治，天下称平。
一、“公天下”之治范型
在自20世纪90年代以来形成的关于治理与善治的研究潮流中，治理（governance）与善治（good governance）常常被赋予特定的含义，治理被认为是不同于管理或者统治的一种新范式，是弱化政府权威，甚至是“没有政府”的多元主体治理方式。而善治则被认为“是国家的权力向社会的回归”，“善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会”。
一些重要国际组织尝试去构建一个具有普遍意义的善治理论，而这种善治概念同样也被赋予了特定的西方中心主义的含义。1992年世界银行的报告《治理与发展》将善治看成创造和维持一种能够促进强劲和公平增长的环境。为了衡量善治，世界银行还构建了一套世界治理指数（Worldwide Governance Indicators），从参与和负责、政治稳定性、政府有效性、管制的质量、法治、廉洁性六个方面进行衡量。1997年联合国开发计划署（UNDP）将善治概括为八个特征：公众参与、法治、效能与效率、平等与包容、回应性、透明、负责、共识导向。
中国传统中的治理一词就是指治国理政，治原指治水，“昔禹治洪水”；理原指治玉，“顺玉之文而剖析之”。这两个词被引申为治理国家，例如《荀子·君道》：“然后明分职、序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”古人所谈善治与善政不过是良好的管理或治理，《道德经》中就有“正善治”。《尚书·大禹谟》中有：“德惟善政，政在养民。”《管子·枢言》中言：“无善事而有善治者，自古及今未尝之有也。”古人虽然没有去发展善治的理论，但是在其丰富的治理学说与悠久的治理实践中已经形成了传统的善治标准与实践。
中国自古就有善治的标准，善治都是指理想范型，西方的善治是如此，我们谈中国传统的善治也是如此。《礼记·礼运》中提出“天下为公”本身就是上古理想社会的描述，如同中国几千年都未能走出大道既隐、天下为家的状态，只能追求“小康”社会，历史上的治理实践，远未达到“公天下”之治。这种理想范型对当代追求良治仍具有重要借鉴意义，它提供了一套不同于西方标准的中国善治标准。
虽说中国传统之善治是指理想范型，洵非虚托之言、乌有之指，而是盈乎典籍、见诸史实，可征者有三：其一是三代之治，三代之治在古人眼里是圣人之治的黄金时代，成为后世治理典范；其二是盛世之治，中国在其漫长历史中出现过贞观之治、文景之治、开元盛世、康乾盛世等几个治理得比较好的时期，为众所推崇；其三是儒家为主体的儒、法、道、墨各家关于理想治理的学说，各家主张不同，但也有会通之处。
何谓“公天下”？字义可以明之，公是和私相对而言的。一种是韩非子的说法：“古者苍颉之作书也，自环者谓之‘厶’，背厶谓之‘公’。”另一种说法是私者以手紧抓稻禾，表示利益的独占，而公则与之相反，“平分为公”。不论哪种说法，公都是指共同拥有，而不是少数人私而专之。
可以用国家主权概念进行一个不准确的类比，中国古代既不是主权在民，也并非主权在君、主权在国或主权在天，而是主权在公或者说主权在天下。
传统政治学与治理学中，君主并非最高主权者，君主要受到祖宗之法等各种因素的制约，而且君主只是得到上天的授权治理国家，成为天命的执行者，君主并无权力逾越天命。因此，有学者认为天才是最高主权者，中国是主权在天。
问题在于，中国人信奉的天不是人格神，并无主体性可言，天命从来高难问，或者形诸“四时行焉、万物作焉”的自然运行，或者见诸占卜与各种征兆。这些都做不得准，在实践中这些天命的表示也只是作为参考，洪范九畴中提出碰到疑难时候的决策原则，需要“谋及乃心，谋及卿士，谋及庶人，谋及卜筮”，卜筮的意见只是一方面参考，几方意见一致才是大同。正因为天命隐而不彰，君命就成了天命，历史上许多暴君都因天命在我，而无所忌惮、无所不至；而历代的篡逆行为，也多是伪托天命转移而行其私欲。
在传统政治中，主权不能说在天，而是在天下、在公，“天下为公”，主权为天下人所公有，即《吕氏春秋》所言：“天下非一人之天下，天下人之天下也。”儒家也有类似西方启蒙时代学者“自然状态”的看法，就是“生人之初”：生人之初，人类处于穴居岩处，食草木之食，茹毛饮血，衣禽兽羽皮的“自然状态”。在蒙昧时期，依靠上天的长养而生存，这就是上天的好生之德，天下当然是众人所共有，任何人都不能私而有之。天德无私，上天也不会有偏爱“一人”，以天下之大奉“一人”之私。
天下虽归大家所共有，但也是自私个体之间的“战争状态”，“有生之初，人各自私也，人各自利也。天下有公利而莫或兴之，有公害而莫或除之”。人类既无爪牙之利，又无搏噬之能，要生存“必将假物以为用者也”，而“物”有限，这就会产生争夺。
与霍布斯等西方学者的分析路径不同，这种“战争状态”导向的并非森严可怖的利维坦，而是能够兴公利、去公害、行公道的贤能之治，“利天下之民莫大于治，而治莫康于立君”，“能断曲直而听命焉，其智而明者，所伏必众，告以直而不改，必痛之而后畏”。制礼造乐“以正君臣，以笃父子，以睦兄弟，以齐上下，夫妇有所”，然后君长礼乐刑政备焉，以承天祜，去争夺而就辞让，从而由“自然状态”进入文明状态。
“立君主是为天下，而非立天下而为一人。”这是自然而然的推论，天命眷顾与否，当然也以能否利天下而定。“公天下”而非“君天下”，君者能行公义之谓，王者民之所往，君者不失其群者。有此德居之，无此德而去之，此可谓千载所同理，大儒之所共见。孟子言“民为贵，君为轻”，天下可以择君，君却无从择天下；黄宗羲说“天下为主，君为客”，君居客位，服天下之劳而已；顾炎武说，亡国非同于亡天下，“易姓改号，谓之亡国；仁义充塞，而至于率兽食人，人将相食，谓之亡天下”。保国者，肉食者谋之，而天下兴亡，匹夫有责。
政治的根本目的在于“兴公利、除公害”，好的治理必须是大公之治。“昔先圣王之治天下也，必先公，公则天下平矣”，“尝试观上志，有得天下者众矣，其得必以公，其失必以偏”。天无私覆，地无私载，日月无私照，大公之治犹如天地日月无私，“奉三无私以劳天下”。
《大学》提出的儒家“三纲领八条目”归本溯源也离不开“公天下”。修身之本在于廓然大公，“顾醘天之明命”，公理充塞则不能诚意正心；齐家之本在于修身，“人莫知其子之恶，莫知其苗之硕”，无公心则不能齐家；治国之本在于以国为家，“不独亲其亲，不独子其子”，对人民要“如葆赤子”，“民之所好好之，民之所恶恶之”（《礼记·大学》）。一言以蔽之，修齐治平之道在于克私奉公，视家如己、视国如家、视天下如国，与天下人同其忧乐。
“公天下”之治，首出之意在于明德之君成为公意及国家统一体的最高象征，而尊君需与民本并举，民为本，君为末，天下为主，君为客。主权既为公，君主不得与亲亲而分之，郡县实质为“大公之制”，却要辅以封建之意，方可臻善治。君主又需开放政权与贤士大夫共治之，此又有选贤举能之法则。公天下之治需借礼乐刑政为治具，德主刑辅，礼法合治，德以扬善，刑以惩恶，礼以规之，法以绳之。中国固为根本，而四海皆为枝叶，天下不平，国亦不治，需得中国为本，天下为怀，方可臻于“公天下”之治。
二、天下为主，君为客
“公天下”之治首要法则在于尊君与民本并举，民贵君轻，天下为主，君为客。一方面是尊君，最高政治权力集中到君主，从而使得公意具有最高意义上的象征。另一方面是民本，要求君主以民为本进行治理。
“人生而有私”，需要立官长，以兴公利除公害，官长亦有私，这就需要有最高的官长——君主，作为“大公无私”的化身，来抑制个体、群体与地域偏私，即所谓“惟天生民欲，无主乃乱”，“乱莫大于无天子，无天子则强者胜弱，众者暴寡，以兵相残，不得休息”。
在中国这种广土众民的大国，在漫长历史长河中，天子、皇帝成为国家共同体得以维系的前提，天子为万民之黔首，天下有主，如同人身之有首。天子是天下会于一的前提，每个人都有主意，都有利益，“十人十义，百人百义”，国家就会纷乱不堪，什么事也做不成，“天子唯能壹同天下之义，是以天下治也”。而同于天子是要上同于天，本质是要同于公。周行封建，要天下大治，就需要“天下有道，礼乐征伐自天子出”，不然就会礼崩乐坏，天下大乱。后世百代都行秦政法，秦代确立了皇帝制度，揽天下大权于一身，废封建为郡县，以官吏治天下，使得君主更进一步成为天下大一统的最高象征。
同时，君主必须按照民本政治来治理，这一点就是《易经》的否卦与泰卦所揭示的。以乾喻君，以坤喻民，乾在上，坤在下，是否卦，是上下不交，天地闭塞之象。而乾在下，坤在上，是泰卦，是“上下交，其志同也”。这也是《易经》乾卦所揭示的，九五之尊过则有亢龙之悔，要到用九见群龙无首，乃见天则。以君之尊，却要推崇万民，方能达致“公天下”之治。
君主并非至高无上，而是天命的承受者、天意的执行者。天命靡常，“皇天无亲，惟德是辅”。周文王攻克了殷的附属国黎国，殷朝野震恐，商纣王还在说：“呜呼！我生不有命在天？”祖伊告诉他因为他罪恶累累，上天早就抛弃他了。
君主侍奉上天就是要遵循天道，要恭敬祭祀、尊重自然规律，不要荒淫懈怠，“天矜于民，民之所欲，天必从之”。君主侍奉上天最重要的是要敬天葆民。天意与民心相通，“天听自我民听，天视自我民视”，“天聪明，自我民聪明。天明威，自我民明威”。敬天葆民就会得到上天的眷顾，“天威时求民主，乃大降显休命于成汤，刑殄有夏”，“天休我宁王，兴我小邦周”。只有当统治者的德性符合“以百姓心为心”，少私寡欲，以天下为公之道作为自己的治理之道，才能长久葆有天命的眷顾。君主要和人民一体，“天子作民父母，以为天下王”，“如葆赤子”，与民同忧乐，“民之所好好之，民之所恶恶之”，“去民之患，如除腹心之疾”。
如果君主暴虐百姓，上天就会处罚他，“有夏多罪，天命殛之”。这种君主不过是孟子所说的“独夫民贼”，征讨他就是“恭行天之罚”，而非篡逆，所谓“汤武革命，顺乎天而应乎人”。“水能载舟，亦能覆舟。”明智的统治者无不大畏民志。从个体、短期看当然是君主权势威赫，小民渺不足道，但以群体、长期看人民的力量又占优。所以大禹说以一人之身临万民，就如同拉着腐朽的缰绳驾驭六匹马。
“民惟邦本，本固邦宁。”孟子说：“民为贵，社稷次之，君为轻。”这个次序就是从本末的道理来讲的，没有人民，政权没有意义，而没有政权，君主也无从谈起。君主的正当性只能建立在人民的需要之上，这就是荀子说的：“天之生民，非为君也，天之立君，以为民也。”黄宗羲也说：“古者以天下为主，君为客，凡君之所毕世经营者，为天下也。”
民本政治的基础是农业社会的“耕田而食，凿井而饮，帝力于我何有哉”的自给自足状态。士农工商四民，主体是农民，民本政治就是要维持这种自给状态，“使民以时，其息民以时”，避免战乱、盗贼、灾害、豪强兼并等使得人民家破业毁，而使得他们可以乐业守家，则国家的根本就不会动摇。治理良好的朝代往往是轻徭薄赋，例如汉代田租三十取一，唐代的租庸调，量民力而取赋。轻徭薄赋就需要统治集团精简俭约，冗兵、冗员、冗费就会使得整个社会不堪重负。同时国家建设不能超越民力，不能不照顾老百姓的实际承受力搞大工程，秦始皇、隋炀帝就犯了这个错误。
君主权势之赫往往能够反客为主，理想政治是“天下为主，君为客”，现实政治往往是“天下为客，君为主”，以天下之大，奉一人之私欲。君主以天下为产业，就如同汉高祖刘邦向他父亲夸口说：你以前以为我无赖不会置办产业，比不上弟弟，那你再看现在我的产业“孰与仲多”？把对人民的盘剥视为产业的花息。
民本政治需要以德为本，有德者居高位，尊君则为尊德。到夏以后君主继承都是与亲不与贤，或是兄终弟及，或是立嫡立长，清代密折立嗣的制度是在儿子中择贤的意思，但是选择的范围也非常有限。王朝更替也并非有德者得之，而更多的是时势使然。君主富有天下之利，而求其为囚虏之劳，“不以天下奉一人，而以一人之身治天下”，这也是大违人之常情，虽然为世子的时候，就“大傅在前，少傅在后，入者有保，出者有师”，“道之教训，傅之德义”，执政之后，有大臣规劝，言官谏诤，“动则左史书之，言则右史书之”等制度安排，历史上称得上勤政爱民的明君还是寥寥可数。
三、寓封建之意于郡县
“公天下”之治的第二个准则是“寓封建之意于郡县”。中国地域辽阔，人民众多，各地差异巨大，如何治理是一个难题。传统中国两个深刻的传统共同塑造了后世的治理模式：其一是周行封建的治理传统；其二是秦朝推行的郡县制治理传统。封建郡县之争贯穿中国历史，举其大要，封建多出于势所不得不然，郡县制乃是长治久安，大公之制，同时郡县亦有其专在上之失，顾炎武的“寓封建之意于郡县”当为不刊之论。
周行封建，对亲戚功臣大举封土建侯，“立七十一国，姬姓独居五十三人焉”，并层层分封，“天子建国，诸侯立家，卿置侧室，大夫有贰宗，士有隶子弟”，构建了同心圆式封建宗法统治秩序。封建制使得小邦周在征服大邑商之后，能够对广土众民分而治之，并以礼制秩序维持数百年而王统不坠，封建制分天下与亲戚功臣共之，有亲亲、赏有功、贤贤的小公之意；因各国私而有之，而望其能敬德葆民，共图传之久远；“封建亲戚以藩屏周”，星罗棋布，拱卫中国，枝干相扶，内外相维，以图久安。
周行封建制的弊端也是显而易见，天子权威日渐削弱，诸侯各自为政，周厉王国人畔之出奔，诸侯不宗周；周幽王烽火征兵，诸侯不至，被杀于骊山之下；周平王东迁后，周室衰微，诸侯强并弱，政由方伯，礼乐征伐由诸侯出，天下不能定于一。到战国时期，更是礼崩乐坏，诸侯混战。
封建之失究其实质在于以私害公，徒起争夺之端，封建诸侯实行世袭制，所瓜分者君主之权，封建各国有封地、政府、军队，缺乏强大的中央集权控制，只是依靠礼制秩序无从遏制诸侯私欲，封建是世袭制，与亲不与贤，可谓大违贤贤之意，继承人如果不肖的话，中央也无法干预，“侯伯不得变其政，天子不得变其君”，周宣王“不能定鲁侯之嗣”。随着诸侯实力增长，野心也相应膨胀，诸侯有觊觎之心，问鼎之举，天子有忌惮之心，削藩之举。分封制下的本弱末强，尾大不掉格局，始于嫌疑，终于战乱，周之为祸在此，后世封建之祸也在此。汉初封开国功臣为王，是势所不得不然的笼络之举，后来“非刘姓不得为王”，封了“同姓九国”，成为有汉一代的心腹大患。晋朝分封诸侯，原意在于拱卫皇权，却酿成了同室操戈的“八王之乱”。唐设藩镇制度，原是扩充边防，后来藩镇坐大，成为割据之势，终于酿成“安史之乱”，平乱之后，前门拒虎，后门纳狼，藩镇之祸乱不绝。
秦变封建为郡县为中国历史一大变革的关节所在。秦始皇采纳李斯的建议，“无尺土之封，不立子弟为王，功臣为诸侯”，而是“统合六国，制天下以郡县”，分天下为三十六郡，郡下再设县、乡、亭、里。“百代都行秦政法”，郡县在汉以后遂成为定制。秦建郡县出于私心，却造就大公之制，“公天下之端自秦始”，三代以上，公天下之端在于禅让，天下既已为家，各有私心，反不如合为一家，来得大公，如雍正所言：“秦汉之后，土地属之天子，一封建便多私心，故以郡县为公。”郡县制混宇内为一，不但止争息兵，实现了集权治下之和平，同时统一文字、统一度量衡、统一法令、统一市场，中央权威如身之使臂，臂之使指，造就了超大规模的国家共同体，这比西方领先了两千多年。秦之大一统，合中原各国为一，元—清之大一统，合长城内外为一，郡县之制有功焉，为中国奠定了不可移易的版图基础。
“郡县之失，其专在上。”主权集中于中央，地方官员有治权无主权，加上经常调换无长治久安之心，或尸位素餐，或盘剥百姓，或苛政邀名，中央政府通过各种方式加强监督，官员自保不暇，无心治理。况且“官无封建，而吏有封建”，地方治理实权经常落于胥吏之手。这些问题都是郡县制的制度成本，弥补之道当在于治，而不在于制，制以霸道为主，治以王道为主，在郡县制大框架下，将封建制的分权因素纳入，提高地方治理的积极性与自主性，选贤任能，推行礼治。顾炎武提出在郡县制大框架下对县令实行世袭的封建制，因其利专而能治，因其力小不足为叛。黄宗羲提出在边疆地区需要有方镇作为郡县制的补充，事实上，中国在郡县制大格局中，长期有藩镇、土司、羁縻等半封建的制度安排作为补充。
四、选贤举能
选贤举能是“公天下”之治第三个法则。“其政使贤、用能，则民允。”“尚贤者，天鬼百姓之利而政事之本也”，儒家、墨家都将任贤用能作为治理国家的关键，道家的“不尚贤，使民不争”的主张殊难实践。
立君既为治天下，天下亦非君主所能独治，而是要与贤能之士共治之，“聿求元圣，与之鮸力同心，以治天下”。君臣一体，君为元首，臣为股肱耳目。元首要发挥好作用离不开股肱耳目，“夫四辅譬之犹股肱，一肢不及，则不成人，皆知其于身之若是，而不戚其四辅之与是同”。君臣都是为治理天下设立的职位，治理国家如同抬大木头，君在前唱号，臣在后应和，二者尊卑有序、分工不同，但并无后世之绝对的尊卑界限。文官集团的权力是对于君权的补充，也是对于君权的掣肘，以便于造就一种符合天下公意的体制。
以贤能居上，不肖居下，这是当然的治理法则，“自贵且智者为政乎愚且贱者则治，自愚贱者为政乎贵且智者则乱”。中国是世界上很早将统治权力向平民开放的国家，选拔治理国家的官员原则是“列德而尚贤”，贤能者居之，“不辨贵贱，唯道之所在……虽贫以贱，而信有道，可以驭众治政”。“王公士大夫之孙，不能属于礼义，则归之庶人，虽庶人之子孙也……能属于礼义，则归之卿相士大夫。”“故官无常贵而民无终贱，有能则举之，无能则下之。”尧选拔舜而不用丹朱，是与贤不与亲；商汤选伊尹是从庖厨之中，武丁选傅说是从囚徒中，秦穆公选百里奚是从奴仆之中，这些都是唯贤是举，不问贵贱的著名例子。
中国选贤举能制度源远流长，《尚书》中就有尧舜让大臣推荐贤能治理国家的记载。周代就有选贤的制度安排，三年大比“德行道艺”，选出贤能之士，“群吏献贤能之书于王”，经过层层考察与选拔，乡选拔人才，称为选士，司徒从选士中选拔出俊士，大乐正从中选拔进士，然后再定其论、定其官、定其爵，然后才食禄。当然，周行封建时代，世卿世禄是主要制度，推行选举的主要是下层职位，上层职位还是由贵族世袭垄断，“大夫以上皆士族，不在选举也”。
战国时代，贵族制崩坏，平民势力通过战功、游说等方式得以崛起，开了平民百姓大规模入仕的先河，至汉以后，从全社会选拔人才治理国家遂成定制，制度多有变化，但“选贤举能”的精神却是一致的。
历史上从全社会选拔人才有各种名目，但是大的途径有两种：第一是荐举，就是执政者通过征辟、察举、品鉴等途径广泛招揽人才，具体又有征、辟、孝廉、贤良方正、文学等名目。第二是科举，通过科举考试选拔人才，科举与荐举的不同在于，人才主动通过参加考试进入政权体系。汉魏晋主要是荐举，隋唐以后主要是科举。
汉高祖下求贤令要与贤人共安利天下，“贤士大夫有肯从我游者，吾能尊显之”，要求各地举荐人才。汉文帝下诏求贤良方正，汉武帝采纳董仲舒的建议，正式确立察举制。察举制是汉代从社会延揽人才的主要办法，是由各地推荐人才到中央任职的制度安排，岁举的有孝廉、茂才。孝廉由各郡推举，名额根据各州人口数进行调整，茂才由州推举。特举的有贤良方正、文学、明经、明法、兵法、阴阳灾异等科目，可见延揽人才范围之广。魏晋时期实行的九品中正制是察举制度的发展，为了避免推荐人才的随意性，任命“贤有识鉴”的中正专门负责对人才进行品鉴，撰写评语，分列九品，为吏部铨选人才提供依据。
征辟制也是延揽人才的一个重要渠道，征辟制是一种执政者主动邀请任职的制度，由皇帝聘任称为征召，主要是皇帝征召一些硕学大儒或去职官员入朝为官，由中央部署和州郡选聘属官称为辟除、辟属。
察举制、九品中正制、征辟制打破了权力垄断，使得政府可以到全社会广泛选拔人才。但缺陷也是明显的，直接用人的受到信息局限，大多要依靠推荐，察举制与中正制都是将荐举制度化，但是荐举之人并非大公无私，而是会以权谋私，使得实际用人的权力仍然由门阀所把持。察举制乡推里选的有效前提是社会风气比较清正，到东汉末年，社会风气败坏就出现了“举秀才，不知书。察孝廉，父别居。寒素清白浊如泥，高第良将怯如鸡”。九品中正制本是纠正当时用人腐败的风气，“唯才是举”的举措，但是实行一段时间后，由于品鉴权力集中到中正，而中正不中正，“不精才实，务以党利；不均称尺，务随爱憎。所欲与者，获虚以成誉；所欲下者，吹毛以求疵”。中正和权贵勾结，大搞用人腐败，大多职位都落入世家之手，“上品无寒门，下品无士族”，成为晋代门阀政治形成的重要原因。
随着察举制与九品中正制的败坏，科举制开始兴起并成为人才选举的主渠道，隋炀帝设立进士科开了科举制先河，唐代开始确立科举制，科目类型众多，主要是明经和进士两个科目，进士科重视的是考诗赋，明经科考对经义的背诵。宋代科举中除了贡举分进士、明经、诸科，还有武举、制举、词科等，形成了乡试、省试、殿试三级考试制度，同时为了保证考试公平制定了糊名、誊录、锁院、别头试等制度，对考试内容进行改革，使得科举成为“条式具备、可守可行”的完备制度，取士规模与公平性都远过于唐代。科举制度大兴于明清，形成了完整的科举体系，在乡试、会试、殿试三级考试之外又增加了科考与庶吉士的考察，形成了生员、贡生、监生、举人、进士、进士及第、庶吉士的从低到高的完整功名体系，考试形式标准化，考试范围有经义、策论等，考试行文按照标准的八股文，考试防止作弊方式更加严格。
科举不同于荐举，人才可以“怀牒自列”，主动报考参与选拔，这就减少了举荐人腐败的机会；科举考试比荐举而言更为公平，标准更为客观，考试制度设计与考试监督规矩也越加严密，使得贤能之士不因出身微贱，也能脱颖而出，共同参与国家治理，欧阳修盛赞科举公平，“无情如造化，至公如权衡”。科举成为全社会人才吸纳的主渠道，能够更广泛地吸纳社会人才。唐太宗私下视察的时候，看到新进士鱼贯而入，高兴道：“天下英雄入吾彀中矣。”科举为社会精英提供了上升通道，清末废科举，很快就造成了社会动荡。
科举制催生了文人阶层，使得士成为国家四民之首，中国社会的知识阶层一方面为国家治理提供人才储备库，同时也成为社会自治的重要力量，乡绅成为维持乡村礼俗秩序的中坚力量，文人集团通过做官、入幕等方式成为国家政治生活的积极参与者，文人集团接受了儒家学说成为维持儒家秩序中坚的势力。
科举之失在于所考非所用，德性、才能都很难从考试中得到考察，其学“不足以为天下国家之用”，历史上对考试的科目与方式多次改革，也不能解决这些问题。唐代虽然有多个科目，但是主要考察诗词歌赋，考察经义主要是记诵，王安石在《读进士试卷》一诗中感叹：“文章始隋唐，进取归一律。安知鸿都事，竟用程人物。”有鉴于此，他推进改革，罢诗赋改考策、论，改变默写经义的方式，改成考察对于经义的理解，以避免死记硬背，明清时期对于考试文章格式进一步明确，变成主要考八股文，但是这种改革并不能解决所考非所用的问题，八股时文变成考试套路，并未有真才实学的人因为掌握了这个套路就能高中，因此黄宗羲甚至愤激而言，还不如用抽签的办法，同样也会有一定概率选到有德有能之士。
科举制另一大弊是牢笼天下之士，“万般皆下品，惟有读书高”，对于士人而言，只有通过科举考试鱼跃龙门、蟾宫折桂，才是人生之正途，其他或者在诗词上用心做名士，或者入幕沉沦下僚，或者开馆当业师都是无可如何的选择，科举对知识阶层的牢笼，可谓无所逃于天地之间，整个知识阶层费终身心力于此，是极大的智识浪费，这也是中国古代科学发展滞后的重要原因。
科举制固然是与封建配合的制度，但是此途狭窄，能从科举一途出身的人才异常有限，大量政府工作人员并非选贤任能，贵族垄断权力虽然总体上被打破了，但是任子、恩荫等还是历代不绝，虽然有钱大多时候不能捐官，但是通过纳赀等还是可以获得做官资格，同时，由于官员人数很少，地方权力往往盘踞地方的胥吏阶层之手，并与地方乡绅相互勾结，鱼肉乡里。叶适说士大夫阶层忙于奔走进取无心治理，“簿书期会，一切惟胥吏之听。而吏人根固窟穴、权势熏灸”，世号为“公人世界”。顾炎武说：“天下之病民者有三：曰乡宦，曰生员，曰胥吏。”
五、德主刑辅，礼法合治
“公天下”之治的第四条准则是“德主刑辅，礼法合治”。治理本末次序是导之以德、约之以礼、齐之以政、裁之以法。德礼为治本，而政法为治道之末。“克明德慎罚”，“导之以政，齐之以刑，民免而无耻；导之以德，齐之以礼，有耻且格”。德是内在规范，礼是软规范，政是硬规范，法是刚性规范，四者本末配合，既是长治久安之道，也是治理成本最小化的系统化治理方式。
德为治本，是儒家治道关键所在。《尚书·皋陶谟》中说治国要从修身开始“慎厥身，修思永”，这样才能“迩可远”。孔子说“听讼吾犹人也，必使无讼乎”，无讼只能靠德治而不是法治，这就是《大学》中说的知本之道。在儒家治理体系中，并非不用刑政，而是德治处于优先地位，“无父无君”是亡天下。《论语》中有一段著名的故事。叶公对孔子说：我家乡有个直率的人，他父亲偷了羊，他便告发父亲。孔子回答说：我家乡直率的人不同，“父为子隐，子为父隐，直在其中矣”。
孔子这种看法表面上是因私而废公，就是商鞅所批评的“亲亲而爱私”，但从儒家看来，其中有至公存焉，大公萌于人心一念之仁，如果一个人对父母都残刻寡恩，很难想象他能够对他人与社会有仁爱之心，公非无私而生于私，以我执、欲得、爱亲之心推而广之，与天下人同之，亲亲而后能贤贤、尊尊，“礼义廉耻，国之四维。四维不张，国乃灭亡”。摧毁家庭伦理无异于摧毁维系整个国家秩序的根本。欲治其国者先齐其家，德治意味着将家族伦理关系外推，以五常（父义、母慈、兄友、弟恭、子孝）伦理为要，大其家而至于国，孝所以事君，弟所以事长，慈所以使众。
德刑并举、礼法合治，却需有主有辅、有本有末，治国为人情设防，“礼节民心，乐和民声，政以行之，刑以防之”，礼为柔性防线，刑与法为刚性防线，礼治成本要小于法治，“礼之教化也微，其止邪也于未形，使人日徙善远罪而不自知也”。
最早的礼可能是一种祭祀仪式，“礼（从示，从丰），履也，所以事神致福也”。到后来演化成涵盖个人生活、国家治理方方面面的柔性规范，“丧、祭、射、御、冠、婚、朝、聘”举凡有社会生活，无不有礼存焉。儒家对礼之大用推崇可谓极而言之、无以复加，礼为行动之规矩，治国之大柄；礼治则事治，礼乱则事乱；无礼则如处永夜幽室，无有能见；无礼则手足无措，耳目无知，进退无制；无礼则华夷不辨，人与鸟兽同群，不得与生，胡不遄死。
儒家之所以如此重视礼治，是由于礼使得儒家所尊崇的道德伦理秩序得以现实化，“道德仁义，非礼不成。教训正俗，非礼不备”。德为无体之礼，礼为有体之德，礼使得道德伦理有了外化的规则、仪式、符号与行为，因此成为治道之大端。礼治的形式时移世易，千变万化，但是礼治的内在精神就是儒家主张的尊尊、亲亲、长长、男女有别，这些不可与民变革的基本伦理。礼执人欲、天理两端而用于中，既缘情制礼，因俗而为礼，又“因人情而为之节文”，全善防恶，移风易俗，为人性提供绳墨堤防。礼备天地人三道以正国家天下，故能成为维系儒家倡导的等差秩序的纪纲，别贵贱、序尊卑、定亲疏、决嫌疑、辨异同、明是非。
为国以礼而不以力，周王室虽弱却能维持数百年王统不绝。社会靠礼乐秩序自行运转，君主就能端拱而治，制礼造乐就是制定国家秩序，维护礼治就是维护国家秩序，礼乐崩坏就是国家秩序的崩坏。因此礼治无小事，莫隐而非显，莫微而非著，季氏僭越礼制，“八佾舞于庭”，孔子说：“是可忍，孰不可忍。”仲叔于奚有功于卫，推辞接受赏赐的城邑，而请求要繁缨装饰马匹来朝见，卫君答应了，孔子听说后说：“不如多与之邑。惟器与名，不可以假人。”
传统的皇权不下县，吏治不下乡，依托的也正是这一礼治体系，费孝通将基层的乡土社会称为“礼治”社会，形成了差序格局，虽有等差，却自有秩序存焉。礼治是一种润物无声的治理方式，也是治理成本相对较小的治理方式，这在当代西方国家高度发达的法治社会中，高额的诉讼费用与交易成本中就可以看得出来。
礼治并不意味着不要法治，礼法二者不可偏废。礼法非二事，本质都是治理规范，礼是软规范，法是硬规范，礼是习惯法，法为成文礼，需礼法合治。法治也是屈私伸公，“法者，引得失以绳，而明曲直者也”。法家认为法才是大公之具，不容私情假借，商鞅在秦国推动法治，重要出发点就是要改变人治不公平的现象，“王子犯法与庶民同罪”，太子犯法商鞅惩罚了太子的师傅。中国是有悠久法治传统的国家，舜时就有墨、劓、剕、宫、大辟“五刑”，夏商就有刑罚，《左传》记载：“夏后氏之王天下也，则五刑之属三千，殷周于夏，有所损益。”秦“明法度、定律令”，已经初步形成法律体系，到隋唐中国已经有完备的成文法体系，这在当时是很先进的。7世纪日本就派遣留学生到中国学习律令制，在“中华法系”的直接影响下，颁布了《大宝律令》，推动了日本进入了律令制时代。
中国法治传统中很有特点的是刑罚的教化功能，唐代法制“一准于礼”，刑罚不仅仅是报复，更是礼乐教化功能之延续，教化在刑罚之前，“不教而杀谓之虐”，“上不施教，则亦无责于民。今又审用，刑以罚之，是谓贼下”。“化之弗变，导之弗从，伤义以败俗”，教化无可如何才至于用刑，“刑期于无刑”，而刑罚望其有惩前毖后的教化功能，明刑以弼教，五种刑罚辅助五种教化，刑法的设立需要合乎天伦，“刑、礼非二物也，皆令人迁善而去恶也”。教化作用还体现在审判上除了法律和事实之外，还要根据“父子之情，君臣之义”加以权衡。刑罚要慎重宽悯，“惟刑之，恤哉”，“附从轻，赦从重”，可轻可重的从轻，可以赦免，赦其重罪，在程序上，君王根据三种情况给予宽大处理。“刑人必于市，与众弃之也”，刑人则公家不畜，大夫弗养，甚至“士遇之涂，弗与之言”，不仅仅是法律审判，更是道德审判与道德教化。
六、中国为本，天下为怀
“公天下”之治的第五条准则是“中国为本，天下为怀”。天下秩序是包纳四夷的文明秩序，天无私覆，地无私载，四海之内，皆为天下之民，皆为天子治化之所当及，“邦畿千里，惟民所止，肇域彼四海。四海来假，来假祁祁”。为国家天下有九经，柔远人、怀诸侯居其二，“柔远人则四方归之，怀诸侯则天下畏之”。治道之极，“声名洋溢乎中国，施及蛮貊”，“凡有血气者，莫不尊亲，故曰配天”。
天下秩序虽有中国与四方之别，华夷之辨，五服远近之分，却不同于中央/边缘固化的等级秩序，而是一种通达流转的等差秩序。从“宅兹中国”到“入中国则中国之”，中国由天下地理之中变为天下文明之中，如同天命靡常，有德居之，中国并非特定民族与地域，而是特定文明体系，“自乎此者，谓之中国；反乎此者，谓之夷狄”。华夏之为华夏在其文明，而不在其武力，不行乎文明，中国亦可变为夷狄，进乎文明，夷狄可以为中国，“诸侯用夷礼则夷之，进于中国则中国之”。历史上蒙古与满族入主中原，都以天下之主自居，采用了中国的文明体系与治理方式，蒙古国号称元，“盖取《易经》乾元之义”，清在入关之前，就以“天命归之，遂有天下”自我期许。
中国/天下秩序既有近远、内外、华夷之别，又是通达为一的，这种内外通达是基于治理的次序而变化的。据乱世，自顾不暇，“内其国而外诸夏”；升平世，兼济诸夏，“内诸夏而外夷狄”；太平世，兼济天下，“夷狄进至于爵，天下远近、小大若一”。察乎事实，天下固然有私，有各色人等，有等差，有界限；究其根本，天下毕竟无私可得，家国天下一体，修齐治平贯通，善治非治一身、一家、一国而是要治天下，“远近、小大若一”；执其两端用其中，“中国为本，天下为怀”当洽若一而非一之意。
平天下之道是以德不以力，虽有武备，但不依靠武力建立霸道秩序，“兵设而不试，干戈闭藏而不用”，而是依靠德性怀柔远人建立王道秩序，“春秋‘王者无敌’，言其仁厚，其德美，天下宾服”，“远人不服，则修文德以来之，既来之，则安之”。通过施以恩惠、招抚、和亲等方式不劳而定，不讨而来，使四夷宾服，屏藩中国，“天子有道，守在四夷；诸侯有道，守在四邻”，其中与封建亲亲屏藩之意相通的就是历代都推行的和亲政策，贞观十六年（642），北方的薛延陀部族强盛不顺从，唐太宗考虑用和亲的方式使其归顺，“北狄风俗，多由内政，亦既生子，则我外孙，不侵中国，断可知矣”，历代推行和亲最为成功的是清统治者与蒙古的世为姻亲政策，不但使得蒙古成为清北部的万里长城，而且满蒙一体，最终蒙古族融入中国。
不事领土扩张，不以国侵天下。对于外国政权，历来都是采取扶持政策，“存亡继祀”，协和万邦以求其自治，非不得已不兼并之。中国历史上有很多机会扩张疆域，但中国都没有这么做，是世界上少有的强大且和平的文明。贞观五年（631），西域康居国请求归附唐朝，唐太宗拒绝他们的请求，认为不能“求虚名而损百姓”，兵者凶器，非不得已不用之，穷兵黩武，“未有不亡者”。穷边朔漠，劳师远征，无所用于中国，却耗费中国巨大人力与物力，“汉家山东二百州，千村万落生荆杞”。
好战必亡，忘战必危。不事扩张，并非不事武备。中国历朝都面临着严峻的北部边境威胁，强大的国防实力是保卫国土的前提，“务守者地不危，务战者城不围”。武备是王者治国之本务，能武而后能止戈，知兵而后能称德，历史上武德不彰的时代，都是孱弱不堪人民流离的朝代。“礼乐征伐自天子出”，以有道征伐无道，这也是大公，舜殛四罪，而天下宾服，兵是凶器，不得已而用之，“止戈为武”，是要恢复秩序，没有武力，也无法协和万邦，用武力来实现和平。
“中国为根本，海外为枝叶。”诸夷虽非国民，但也是天下之人与中国百姓相比为根本与枝叶的关系，既要心系天下，又不可以枝叶动摇根本。贞观年间，突厥内乱，投降中国的人数近十万，唐太宗可谓举全国之力来实行怀柔之策，不但划出大片地方安置突厥人，同时部落首领前来归降的都拜为中郎将，五品以上的有一百多人，几乎占朝廷官员一半。这不但浪费国力，而且后来成为唐朝的腹心之患，唐太宗后来感叹说：“中国百姓，实天下之根本，四夷之人，乃同枝叶，扰其根本以厚枝叶，而求久安，未之有也。”
七、“公天下”之治与当代良治
概而言之，中华悠久之文明孕育了丰富的善治思想与实践，谈善治者不必言必称西方，而可以从中国传统中挖掘不竭的源泉。
中国之善治可以概括为“公天下”之治，举其要义：天下为主，君为客；选贤举能；德主刑辅，礼法合治；寓封建之意于郡县；中国为本，天下为怀。当代中国之善治植根于中国传统，并与现代治理方式与治理技术相结合，从而形成现代版本的“公天下”之治。
第一，人民主体性与党领导的统一。人民是国家的天，是国家的社稷，而人民主体性又需要通过党的领导才得以现实化。中国共产党扮演了葛兰西说的政党有机体的“现代君主”角色，整合碎片化的观点与利益，才使得人民的整体性利益得以现实化。中国共产党执政的合法性，在于党与人民的关系之中，人民为“主”党为“客”，党本身就属于人民，是人民实现自身利益的工具，党的成员、方针政策都是来自人民，并回到人民，服务于人民，其超越传统民本主义之处在于，不但以民为本，还要以民为主，构建以人民为中心的政治经济秩序，从经济、政治、社会、文化层面保障人民主体性的实现。
第二，政治集权与行政分权相结合。中国作为中国共产党领导的单一制大国，中央政府具有不容置疑的政治权威，同时中国又是高度行政分权的国家，近年来地方财政支出比重达到了85％以上。中央政府通过目标、标准和政策进行宏观引导，将具体任务“层层发包”给下一级政府，由地方政府根据实际情况灵活执行。这使得国家在保持其强大国家能力的同时，又保持多元的灵活性。
第三，选贤任能。与西方竞争性选举的体制不同，中国是竞争性选拔体制，更能有效地将有任职经验和能力的人选拔上来，而且与传统的贤能政治也不同，传统的贤能政治只是文官集团，最高权力是继承制的。当代的贤能政治是从最底层到最高层的权力产生都是竞争性选拔的过程，这就很大程度上避免了传统政治中的“坏皇帝”问题，这也是当代政治能够打破王朝周期率的重要原因。当代选贤任能体制涵盖了所有公务人员，要比传统的科举范围大得多，而且形式上主要不是依赖考试，考试只是解决入口基本资格问题，根本上还是依靠实际绩效的层层选拔体制，比传统的选贤举能体制更为合理。
第四，依法治国与以德治国相结合。毫无疑问，依法治国是当代中国治理的基本原则之一，但是“徒法不能自行”，当代中国善治同样还需要强调以德治国，礼法合治。与传统善治相比，礼治成为当代治理的短板，要落实以德治国，需要寓德于礼，积极构建以社会主义价值观为内涵，与现代社会生活环境相适应的现代礼治体系。
第五，中国为本，天下为怀。当代中国的良治也要基于世界良治，中国要积极参与世界治理，如同习近平总书记指出的，中国共产党不但要为中国人民谋福祉，还要为世界谋大同，积极推进“人类命运共同体”建设，同时要以“中国为本，海外为枝叶”，不能本末倒置，对外援助、承担国际责任，要以不超越本国发展阶段与本国国力为前提。要坚持和平崛起战略、推进包容性崛起战略，不进行武力扩张，同时要加强国防建设，积极应对各种国际斗争。在世界百年未有之大变局中，积极推进共同体主义世界新秩序，以替代日益衰弱的自由主义世界秩序，为人类开出更光明的未来。
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