2018-10-17（静）

《农地“三权分置”制度实施潜在风险与完善措施—基于产权配置与产权公共域视角》

吴一恒、徐砾、马贤磊.

论文结构：

一、引言

二、“三权分置”制度下的农地产权结构、产权配置与产权公共域

（一）“三权分置”制度内涵

（二）“三权分置”制度下的农地产权结构

1、农民集体与所有权

2、承包农户与承包权

3、经营主体与经营权

4、理论绩效

（三）“三权分置”制度下的产权配置与产权公共域

1、国家法律法规层面的产权配置：产权公共域I

2、地方政策创新层面的产权配置：产权公共域II

3、权利主体契约层面的产权配置：产权公共域III

三、“三权分置”制度实施的潜在风险

（一）产权实际配置与产权公共域阻碍权能清晰界定，难以兼顾各产权主体的权益

（二）产权实际配置与产权公共域过度强化承包权和经营权，可能制约农地流转

（三）产权实际配置与产权公共域难以降低农地抵押交易成本，阻碍农村金融市场发育

四、“三权分置”制度实施的完善措施

（一）完善合约机制，创造平等环境，缩小产权公共域，优化产权配置

（二）建立第三方服务机制，促进经营权流转与抵押

（三）加强政策培训宣传，提高政策执行效率

五、结论与启示

文献心得：

一、引言

改革开放初期，家庭联产承包责任制的施行实现了农村土地集体所有权与承包经营权的“两权分离”，对中国农业发展做出了巨大贡献。随着社会经济发展，农村土地承包权同经营权分离已成为中国农业生产关系变化的新趋势。但受“两权分离”状态下农地细碎化、农户兼业化、土地流转不规范等问题的影响，原有农业生产关系与农业生产方式之间的矛盾日益突出，表现出与现代农业发展的不相适应，降低了农业绩效（廖洪乐，2012；郭忠兴等，2014；陈朝兵，2016；李宁等，2017）。在此背景下，2016年中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权与经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行”。

“三权分置”政策思想发展历程：

①　2013年12月中央农村工作会议首次提出“农户承包权和土地经营权分置并行”政策思想；

②　2014年中央“一号文件”首次提出集体所有权、农户承包权和土地经营权；

③　2015年中央“一号文件”就“三权分置”提出修改法律法规的要求；

④　2016年中央“一号文件”提出进一步完善“三权分置”的办法；

连续3年的中央“一号文件”对该政策思想进行强化和完善，最终提出了完善“三权分置”的办法。

“三权分置”制度的构建被认为是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新(韩长赋，2014)，对于优化农地资源配置、引导土地经营权流向新型经营主体具有重要意义。围绕“三权分置”，现有研究多从政策、制度、法理3个层面出发，就其制度内涵、权利架构、理论绩效、实现途径等内容展开讨论。已有研究表明，“三权分置”制度的实施将实现农地产权结构由“两权分离”到“三权分置”的进一步细分，澄清不同主体的权利和义务，有助于分离和实现承包权的保障功能和经营权的经济功能(肖卫东、梁春梅，2016)；“三权分置”与现行的农地产权制度存在着逻辑依赖和边际变革的关联关系(高帆，2018)，顺应了中国农村改革发展的新趋势，符合现代农业发展的新要求(尹成杰，2017)。

相较于经济学领域的讨论，在法学领域围绕“三权分置”的争论非常激烈，并形成了一系列鲜明的观点。这些争论的本质体现为在所有权主体、承包权主体与经营权主体间如何分配农地现有的权利束及其权能。从产权配置和产权公共域的视角来看，权利束分配的目的是清晰地界定每一束权利的归属，避免产权公共域的存在，从而减少权利侵害和租值耗散(奥利弗·威廉姆森、斯科特·马斯滕，2008；申惠文，2015)。但是，在农地产权领域，产权主体的多样性、区域制度环境和资源享赋的差异性等因素导致完全界定农地产权的成本居高不下，使得在“三权分置”制度实施过程中既存在显著的理论绩效，也存在可能的潜在风险(潘俊，2014；李长健、杨莲芳，2016；杨玉珍，2017)。

回顾已有研究可以发现，对于“三权分置”制度实施潜在风险的讨论还较少，尤其是从产权配置和产权公共域的视角分析“三权分置”制度实施问题尚属空白。正如刘守英(2016)所指出的，“三权分置”的提出可能缺乏相应的理论基础。因此，在全面推开施行该项制度前，围绕其可能存在的潜在风险进行理论探讨，具有显著的现实意义。鉴于此，本文通过构建农地“三权分置”制度下“权利主体一权利束一权能结构”的农地产权体系，从产权配置和产权公共域的视角出发，结合部分试点地区案例，探究该项制度实施的潜在风险及成因，以期为深化“三权分置”制度研究奠定基础，为提出相应的完善措施、推进“三权分置”制度落实提供依据。