精致的困鸟之笼——韦伯的官僚科层制

   

精致的困鸟之笼——韦伯的官僚科层制

  韦伯的官僚科层制，作为传统公共行政的核心和基础，其自诞生以来就展示出了无与伦比的优越性。其无比严密、合理、稳定、普适的巨大优势，同时也让其无论是在资本主义国家还是社会主义国家，都难以掩饰其迸发出来的光辉。但是，就在这种纯粹的官僚集权式行政组织最大限度地发挥效率的同时，随着信息时代的到来，组织结构逐渐趋于扁平化，其弊端也在组织内部慢慢地突显出来，高度理性的组织结构，就像是一个困鸟之笼，将人的积极性和创造精神如鸟儿般地压抑其中，同时，其高度的严密合理，整个体制被理性精神所支配着，又使得这个鸟笼无比的精致。所以，就笔者来看，韦伯的官僚科层制，就像是一个精致的困鸟之笼，既具有不可摆脱的欣赏和使用价值，同时，又束缚人们的思想，真真的让人恨也不是，喜欢也不是。后来，许多学者又从多种角度提出对官僚制进行改造、超越和摒弃等理论，下面笔者便就这一现象和问题加以系统地阐释、分析:

一、马克斯韦伯提出的官僚制（科层组织）的含义及其特征［1］

        在韦伯看来，他所谓的“官僚制”是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。韦伯认为，从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式，政府、军队、宗教团体、以及早期的企业都是采用的这种组织形态，它是一种高度理性化的组织结构的“理想类型”。

        韦伯认为，作为一种理想的行政组织形式，“官僚制”具有以下基本特征:

（一）、合理的分工

（二）、层级节制的权力体系

（三）、依照、规程办事的运作机制

（四）、形成正规的决策文书

（五）、组织结构的非人格化

（六）、适应工作需要的专业培训机制

（七）、合理合法的行政制度

        由官僚制的含义及其特征可以看出来，理性便是官僚精神的核心［11］。无论是从其过程的有序性还是从其结果的可预测性来说，官僚制总是被理性精神支配着。根据韦伯对理想型官僚组织的分析，从技术的观点来看，其能够最大限度地发挥效率，但也要对人进行绝对必要的控制，其理性代表着笔者所言的“精致”，而对人进行绝对必要的控制，便指的是“困鸟之笼”。

精致的困鸟之笼——韦伯的官僚科层制

二、马克斯.韦伯所认为官僚制的优劣［1］以及论证前苏联之灭亡

        通过对官僚制的本质及特征进行深入而系统的分析，韦伯认为，官僚制具有巨大的优越性。在他看来，这种优越性具体体现在严密性、合理性、稳定性和普适性四个方面。同时，韦伯在看到官僚制优越性、不可摆脱的同时，也指明了它的弱点。他认为，官僚制压抑了人的积极性和创造精神，使人成为附属品，只会机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的享乐人，整个社会将变得毫无生气。人追求理性、合理化，把管理作为一种手段，但最后却在合理化中丧失自我，管理变成了目的本身。在这种理性主义和人本主义冲突面前，韦伯感到两难，感到悲观。作为一种希望，韦伯指望人类将运用“超凡魅力”的革命性力量来冲破官僚制最终造成的沉闷局面，延展合理化的进程。

      下面笔者便就官僚制的优劣，分析前苏联是如何因官僚主义而消亡的。就前苏联消亡而言，相信其原因可能是多方面的，但就其最主要的几个原因，相信官僚主义必然在其列之中。对于官僚制来说，由于其金字塔模式的行政组织结构，很容易让行政组织人员有一种高高在上的感觉，“不关心民生疾苦，脱离群众路线”也使苏共官员由公仆变成了主人，由此便形成了苏共特权集团，他们享受着比普通公民更多的权利（宅第权、特供权、特教权、特继权、特卫权、特支权等等），此时，他们口头上说全心全意为人民服务，实际上半心半意为人民服务，实质上是为自己服务，结果苏共便被人民抛弃了［4］。官僚制之于前苏联而言，我们既不能因过废功，也不能因过废功。我们要以客观严谨的态度辩证地来看待这件事情。不得不说，在其严密性、合理性、稳定性和普适性等优越性方面而言，在苏联早期的社会主义建设方面确实起到不小的积极作用，但自1921年俄共十大之时，苏联由战时共产主义转变为新经济政策时［3］，便暴露出严重的问题，也就是说前苏联之消亡，并不是一朝一夕的事情，而是官僚主义在1921到1991这七十年间，不断扭曲苏共的思想所导致的，正如托洛茨基［3］所说的那样，压制党内自由的官僚主义，必然会带来派别活动的可怕结果，将会给对俄国共产党和无产事业带来严重的打击。

        综上所言，关于前苏联因官僚主义消亡的论证，其论断有三：其一，过分地加强机关集中制，其实已经表现为一种极其严重的病态。其二，官僚主义扼杀首创精神，从而阻挡党的总体水平高。其三，党内官僚主义集团无视党员和群众的民主权利，党内民主被肆意践踏和歪曲。苏联如此因官僚主义而消亡，更值得我国引以为戒，前苏联是计划经济，不存在市场，受贿空间也较少，而我国开放市场，权力可以直接进入市场变现，便更应该对官僚主义慎之又慎，苏联若大一个国家，近八十年之经营，尚且土崩瓦解，付之一炬。这也正应了《红楼梦》里抄检大观园时探春说的那句话：“百足之虫死而不僵，我们这样大族人家，若从外面杀来是杀不死的，必须从自家里先自杀自灭起来！”

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三、关于帕金森定律和公共选择理论对官僚组织弊端的剖析

        帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的规律。即帕金森在组织机构活动中发现这样一个事实：组织机构所完成的工作与工作人员的多少这两者之间并没有什么联系，管理层次的增加也与工作本身无关。他人为，造成这种事实的原因是由一个规律性的动机所导致的，亦即“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资用的时间”。这就是所谓的帕金森定律。

        由帕金森定律可知，其作为动机要素的法则，主要有两条：其一是增加部属的法则，其二是增加工作量的法则。每个人都想增加下级而不是对手，又人为的增加了大量的工作，这便必然表现为机构臃肿化，同时也更是官僚主义行为屡禁难止的重要原因。过度的机构臃肿，导致人浮于世，这便是官僚组织无法规避的难题之一，使政府无法摆脱“膨胀——精简——膨胀”的循环怪圈。

        关于布坎南公共选择理论的“政府失败说”，政府永远是低效而浪费的，则是官僚组织的另一弊端之一，所谓的政府失败，是指国家或政府的活动并不总像应该那样的“有效”或是理论上所说的能够做到那样的“有效”。其主要的表现形式——政府政策与政府工作机构低效率和浪费。

        布坎南对政府工作机构低效率且扩张浪费的原因加以分析，其主要是由缺乏竞争机制、缺乏降低成本的激励机制、政府机构自我膨胀、监督信息不够完备和政府寻租行为五个方面的原因所造成的，这正是因为这样，才导致了官僚组织即政府的低效和浪费。公共选择理论，继承了自由主义的思想，揭露了官僚组织的弊端，但它同时又承认政府的作用，试图找到二者的平衡点［6］。公共选择理论为政府失败进行了详细系统的研究，为官僚组织的弊端的研究产生了十分重要的借鉴意义。

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四、沃尔多对官僚制与自由、民主的冲突的研究［1］

        对于综合折中行政观的沃尔多而言，其强调行政领导、文管制度改革和对公民的教育，并且试图通过科学调查研究来揭露官僚组织即政府的工作的无效率和不称职。在沃尔多对官僚制与民主、自由的研究中，其认为由于政府与行政一直都是密切关联的所以行政和官僚制也是密切关联的，在官僚制和民主之间，其实存在着潜在的冲突。

        在沃尔多看来，民主是“一种为了平等和自由的奋斗”，官僚制组织与民主并非是互不相容的，但它们之确实存在着潜在的冲突：例如，官僚制强调的是等级原则，而民主强调的是平等；官僚制依靠的是纪律和监督，而民主强调的是自由原则。官僚制与民主的冲突作为一种窘境来说，权力被视为应该分散的危险物，人们却又承认权力如果引导得当则能够达到好的目的，这便引起了虚伪的现象。沃尔多认为，要解决这个问题必须在民主与官僚制之间寻求一种融合，即承认不仅民主是合乎需要的而且官僚制也是必不可少的。即使大量的权威、等级乃至压制是必不可少的和不可避免的，官僚游戏也应该玩得让每一个人都知道基本规则并允许人们根据自己的技能和爱好来玩。简言之，沃尔多是要让我们去改革这个世界而不是试图逃避或消灭这个世界，他希望我们在适应权威与反叛之间寻求一种合理的平衡。

        不得不说，从某种层面上来讲，沃尔多在批判官僚制的同时，也是在“为官僚制辩护”，确保公共官僚组织成为民主的守护神［8］。

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五、登哈特夫妇的人本主义的组织观与超越官僚制［1］

        与沃尔多不同的是，新公共服务理论则彰显的是公民之于公共行政的重要性，登哈特夫妇批评官僚制的扩张削弱了个体对整个社会的自治与责任感，组织的人本主义，强调在组织内部以人为本，来超越官僚制，打造出新的公共行政体系。因而主张将公民的概念描述为“在更广大的社区环境中权利的享有者和责任的承担者”［8］。

        将人本主义意味的组织观与理性组织模式进行对比，其实传统理性的假设是一个并没完全反应现实的方法论构件。人们并非总是理性的行事，官僚组织如此高度理性的模式，必定也忽视了一些重要的政治考虑或情感考虑。就人本主义而言，那个时期的很多学者很强调探索一些新的备选模式来替代传统的、以上而下的等级制官僚组织模式，摒弃和超越这种使组织成员客观化和非人格化的官僚制模式，并且要求模式应围绕着开放性、信任性和真诚的沟通来建构。其中，感情的尊重不仅使团体和组织能够更加有效、负责地对付环境中的复杂性，而且有助于个人的成长和发展。另外，在信息时代行政组织结构趋于扁平化的今天，公共行政，显然不是中立的，它当然不应该仅根据效率标准加以评价。相反，诸如平等、公平和回应性这样的概念也应该发挥作用。在伦理和道德哲学的层面上对官僚制进行合理地扬弃和超越。

精致的困鸟之笼——韦伯的官僚科层制

六、总结

        马克斯韦伯提出的官僚制可以说是对人类的社会组织发展的影响是最为深远的，但由于其如困鸟之笼般的压抑人的积极性和创造精神，在许多的方面上存在着的弊端，例如，官僚组织的机构臃肿膨胀和政府的低效和浪费等等。随着信息时代的到来，行政组织结构也趋向扁平化发展，原有的传统的公共行政也不再适用于现代社会的发展，所谓天下大势，浩浩汤汤，顺之则昌，逆之则亡。对于这支精致的困鸟之笼，是改造、扬弃、摒弃、亦或是超越，都需要紧随时代的发展，这世上本就没有一种全能理论或是普世理论，都应该遵循事物普遍联系和发展的规律，应时而起，应时而终。

精致的困鸟之笼——韦伯的官僚科层制

参考文献

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［2］王世柱． 传统官僚制与理性官僚制的表达与实效分析———基于韦伯理论的展开［J］． 学术研究，2019(4) : 49 － 55．

［3］贺翀． 托洛茨基对苏联官僚主义的批判及其当代启示［J］． 濮阳技术学院学报，2017(9) : 58 － 61．

［4］杨于泽． 国际共运史权威专家高放———苏共亡于官僚特权集团［N］． 长江日报，2014-1-9（017）．

［5］王新民． 改革政府新的解释框架:“帕金森定律”的规避［J］． 理论学刊，2013(4) : 10 － 13．

［6］朱慧芳．公共选择理论的政府失败说［J］． 热点透视，2016( 3) : 23 － 24．

［7］郭建鑫． 公共选择理论视角下政府失灵的分析［J］． 公共管理，2017( 6) : 105 － 109．

［8］颜昌武． 为什么要重视公共行政学的沃尔多路径［J］． 公共管理与政策评论，2018(4) : 30 － 40．

［9］罗大明． 改造官僚行政:西方公共行政的理论探索［J］． 电子科技大学学报，2006(8) : 242 － 245．

［10］张雪莲． 官僚制的救治与超越［J］． 政治研究，2014( 3) : 51 － 53．

［11］张佳． 认识并超越官僚制理论［J］． 学理论，2014( 3) : 8 － 10．