开满众多野花的牧场和草地，不仅仅存在于阿尔卑斯童话般的山谷和青藏地区广袤的高原中。在德国巴登符腾堡州，类似的景致广布于低海拔的莱茵河谷到黑森林的连绵山峦，构成了本州文化景观的重要一环。面对畜牧业不断集中化，草地资源利用强度愈发增加的现状，巴登州采用了基于成效的农业-环境补贴机制，以保护依赖于传统农作方式的植物多样性，和随之而来的独特风景。
什么是基于成效的农业-环境补贴机制？
如果要推荐一条德国南部的自驾游线路，我会选择从与法国接壤的莱茵河谷出发，穿过巴登州种满葡萄的丘陵，一路翻越黑森林的绵延山谷，在康斯坦茨湖畔将阿尔卑斯的壮丽风光尽收眼底，最终抵达富饶的巴伐利亚。对于热爱自然风光的游客们来说，这些德国南部最富景致的地区有一个迷人的共同点：牧场、草地与森林的斑斓镶嵌， 尤其在夏季，众多的野花占据了颜色光谱的几乎每个角落，让田野呈现出丰富而多变的文化景观（cultural landscape)。
巴登州典型的森林-牧场景观，本文照片均为作者本人拍摄
这种多样性并不是“天然的”，悠久的农牧业历史，使得欧洲许多重要的栖息地和物种不像北美那样留存于荒野之中，而是与传统的、粗放的农牧业经营方式息息相关。为了保护传统农牧业所创造的生态价值，欧盟通过其共同农业政策（common agricultural policy）下的农业-环境措施（agri-environment measure），通过对农民提供补助来促进环境友好的耕作方式。这其中就包括各种类型的基于成效的农业环境补助机制。
基于成效（result-based, outcome-oriented, payment-by-success，etc）的农业环境补贴机制是指不规定具体的管理方式（如收割的日期和方式，肥料的使用），而仅仅按照是否达到一定的既定指标来对农户进行补助。在欧洲，类似的机制已经被广泛的使用。在一份2013年的论文中，作者列举了来自5个国家的12个计划，其中一半都与草地/牧场的生物多样性直接相关。我所在的德国巴登符腾堡州拥有德国40%的草地（meadow），其MEKA计划有较长的执行时间，同时也经历了数次改革，因此在本文中将该计划作为案例进行研究。
这里要指出各类文献中经常使用的三个词：草地meadow，草场grassland和牧场pasture。区别点大概可以认为是草地主要用作草料的生产，牧场是用于直接的放牧，而草地是对两者以及“草本植物群落的统称。
欧洲以草场为保护目标的补助计划，改写自Burton & Schwarz, 2013
促进对农业环境，文化景观的保护以及对气候变化的应对是欧盟资助的意图。这样的告示在有类似资助项目的地区都可以见到，这张是在巴伐利亚州
MEKA-B4：针对生物多样性的补助
在德国巴登符腾堡州，草场在整个农业用地中的占比达到了38.5%（2016年），从低海拔的莱茵河谷到黑森林的连绵山峦，夏季草场上的缤纷野花，悠闲自得的牲畜和供应各色啤酒的木屋客栈构成了本州文化景观的重要一环。草场对于维系文化景观的重要性也体现在巴登州的农业环境补助政策（MEKA）中，其中的B小节“文化景观的保护和管理“通篇都是对于草场的补助说明：
MEKA-B中的内容
其中MEKA-B4是针对植物种类丰富的草场的专项补助，也是德国乃至欧盟最早的基于成效的，保护草地植物多样性的政策。这项政策通过规定28种/属的野花作为指示种，而农民需要在5年的合约期间，保证标准化的年度调查中能记录到至少4种植物，就可以得到每公顷60欧元的补助。表格中的几项是互相可以叠加的，只要满足要求，就可以拿到全部的补助---上限是每个农场40000欧元。
那么60欧元/公顷的补助金额是如何计算的呢？和欧盟的乡村发展政策保持一致，农民由于降低草场使用的强度而受到的损失，和采用新做法的机会成本，学习成本等需要补齐，当然，省下的农药和肥料费用、割草的人力成本也要扣掉，具体的金额通过和一个参照草场对比得出。这个假设的参照草场采用较高强度的利用方式，每年割草三次，前两次制作青贮饲料，最后一次制作干草。而低强度的利用方式则只割两次，并且第一次需要延迟，以供植物能在割草前传播种子（在有些地方也会考虑草地繁殖的鸟类）。不过，农民对不同饲料的取舍，也是本项政策受到限制的地方（详见最后一节）。
既然无所谓割草次数，那么有没有可能即保证植物种类，同时又施肥并早早收割呢？这与草场上不同植物间的竞争相关。 例如，采用较早的收割日期（4月底5月初），大部分植物还没来得及开花结种，草地会逐渐演变成以生长快，种子多的伞形科峨参属和蒲公英为优势的植物群落。另外，施肥所提供的额外的氮含量让农业杂草得以快速生长，而很多适应山地贫瘠，干旱的土壤的植物就会在对光线和水分的竞争中败下阵来。另一种极端的情况就是放弃管理，那么植被就会朝着更顶级的群落演替---草地会逐渐被森林取代，这是一个漫长的过程，但是草地生物的多样性注定会被削减。 这也正是为何许多野花依赖传统的农作方式的原因：森林的侵入被人为遏制，同时粗放的管理方式为它们保留了合适的生存环境。
物种较为丰富的草地， 巴登符腾堡州
作为指示的28种/属野花被分为4个类群，代表不同类型的草场：干旱草场(dry meadow)，湿润草场(humid)和潮湿(wet)的草场，以及山地草场(mountainous)。采用属而不是具体的种有助于降低辨识的难度，让农场主能更方便地对自己的草场进行评估。值得一提的是，巴登州很早就完成了本州内草场植物的详尽调查，能够在充足的数据基础上，通过与各方利益代表的商讨，确定最合适作为指示中的植物种类。
指示植物之一的驴蹄草 Caltha palustris，生长在较湿润，靠近水源的环境
指示植物之一的欧洲山萝卜，Knautia arvensis，生长于干燥，光照充足的环境
老鹳草属（Geranium spec.）的野花都可以作为指标物种
这种兰花只生长于贫瘠而干燥的低地草地中
可以说，对于一个农民来说，了解这些就足够了，并没有一套严格的章程，规定他\她需要如何管理自己的草场。以结果为导向，是这项政策的一个重要特点，农民需要记录自己割草的时间和施肥的方式，但除了至少四种指标植物的存在，并没有其他硬性的要求。这样的制度也是从教训中总结而来，在90年代的初代草场生物多样性资助政策中，资助是以行为为导向，规定割草的时间和次数（1到2次），但忽视了不同地区迥异的地理、气候条件，因此收效不甚理想，随即采用了更为灵活的结果导向的方式。目前，大约有5000个农户依此来保护自己草场上的植物，占据了巴登州草场总面积的大约10%。同时，整个MEKA项目并不强制执行，所有参与者都是自愿加入，也就是说，如果农场主希望得到欧盟和本州政府的补助（各补助一半的金额），那么MEKA项目提供的指南就是他们的说明书。在保证生态指标的同时，农场主可以灵活地选择合适的管理方式以及预期的经济成果。
B4的成效与评估
生态成效：由于没有涵盖整个时期的生态监测，本项政策最主要的目标---保护草地植物多样性缺乏有效的评估。从整个德国的状况来看，无论是低地草地还是山地草地，整体仍呈现出恶化(deteriorating)的趋势。需要指出的是，这28种植物里并没有包涵特别罕见和濒危的物种，这一类物种也可能难以从类似的农业-环境政策中获益。 由于与传统文化景观直接相关主要是各种野花，鸟类和昆虫并没有被纳入评估的范围。此外，生态系统的复杂性总能给予管理者意外的挑战---能推动农民将割草日期延后已属不易，而在德国中部至南部，一种新的入侵物种多叶羽扇豆（Lupinus polyphyllus）正在强势占领草地上的每一寸空间，那么究竟是提早割草的日期，防止其继续蔓延，还是维持现在的做法，采用低效的人力拔除来设法控制其数量？这样的困境足以让每个管理者疲于应对。随着气候、市场和环境的变化，类似的挑战很可能纷至沓来，管理能否保持时效性和灵活性，并按照科学的依据提供合理的解决方案？
德国低地干草草地的保护状况 来源：BfN
社会经济成效：
B4政策总体上得到了广泛的接纳，也达到了预设的参与人数目标。同时，迄今发布的调查都显示，有相当数量的农民有意识地改变了自己的管理方式，同时对于保护草地植物多样性也表达了支持的态度。这也说明了以结果为导向的政策相对以行为为导向的政策的优势：行为的改变的是主动进行的，在这一过程中也提高了参与者的环境意识。由于简易的参与流程，较低的学习难度，参与者的交易成本（transaction cost，比如时间，学习，传播等费用）得到了较好的控制，但是，B4政策所提倡的收割方式，一方面不适合于奶/肉牛的养殖，另一方面也收到了来自生物燃气的挑战, 从而使得参与B4计划的经济吸引力不断降低，机会成本（opportunity cost）过高让预设的参与面积目标从未能实现。
今年五月份，我在德国中部的Rhon Biosphere上课时，总能闻到空气中一股飘忽不定的腥甜的气味。到了夜晚，这种混合了酒精的青草气息沉降到我们坐的长椅周围，好似手中的啤酒蒸融到了这漫长的黄昏里。这种乡村标志性的气味来源就是青储饲料。
青储饲料是将草本植物收割后，不经晒干，压缩后隔绝空气，使其自然发酵而形成的草料。“这种饲料很受牛儿们欢迎，”一位农民告诉我们。此时正值春夏之交，草场上的各种野花刚刚迎来盛放，已经收割的草地上则是零落一地的蒲公英花梗。这会正是制作青储饲料的高峰期：晚割的牧草由于蛋白质含量低，不再适合制作供给奶/肉牛的青储饲料，只适合制作干草，因此奶制品和肉牛产业越集中的地区，对青储饲料的需求更大，从而更少的农户会参与这项政策：比如在德国主要的肉制品产区下萨克森州，类似的补助达到了150欧元/公顷，甚至植物种类更多还有更高的补助，然而只有0.19%的草场加入。因此，这项政策对于需要干草喂养马匹和草场相对贫瘠的农户，以及有固定工作，将牧场管理作为业余爱好，因此并不太在意收入的农户来说更有吸引力。
正在收割制作干草的草场，隔着车窗拍摄所以有些色差，Rhön Biosphere
新近割过的草地，Rhön Biosphere
另一项旨在保护环境的政策在不经意间和B4产生了冲突。随着在2000年德国可再生能源法案的颁布，生物燃气在德国实现了井喷式的增长，仅仅在巴登州，在2004到2013年间，生物燃气工厂由283处猛增至858处，所生产的生物燃气更是由27707千瓦时翻了十倍还多，达到了295798千瓦时。一方面，更多的清洁能源能够减少对化石能源的依赖，但另一方面，生产利润更高的生物燃气，使得大量农田和牧场放弃了原有的土地利用模式，改为高密度的玉米种植，或者将牧草不再用作饲料，而是生产生物能源。更高的经济收入和更集中的管理，让许多农户不愿加入MEKA计划，而是在自己的农田里建起一座又一座的生物燃气工厂。生物燃气对土地的需求抬高了土地交易的价格，也刺激了更多的农民卖掉自己的土地，放弃原有的农作方式。在生物燃气产业得环境负面影响愈发明显之时，决策者需要权衡农业生产、保护生物多样性和生产可再生能源之间的土地资源分配，从而实现更大空间尺度上的综合的土地利用。
德国的生物燃气工厂数量的增长趋势图，2000-2016 来源：Fachverband Biogas
B4计划所涵盖的土地面积的变化，对于自己土地上多样性的过高估计，以及不断增加的机会成本使得参与的土地面积在第一个五年期后有所减少 来源：Russi et al. 2014
农林业的从业者数量在不断下降，数据来源：https://www.statistik-bw.de/
中小型农场逐渐减少。集中化的趋势非常明显，数据来源：https://www.statistik-bw.de/
不断更新的MEKA项目
MEKA项目本身在强调灵活性（flexibility）的同时，也在不断变化，保证自己的适应性（adaptability）。自2015年起，延续了十余年的MEKA计划更新为MEPL III计划，将28种植物增加到30种，同时大幅增加了补助的金额---记录4种的补助是230欧/公顷，6种则是260欧/公顷。另外，与欧盟的Natura 2000计划相匹配，增加了对重要动植物栖息地（FFH ）内的草场的补助，达到了280欧元/公顷。MEKA计划最受诟病的就是补助金额太低，面对更集中的生产或者生物燃气的高利润显得缺乏竞争力，而大幅提高了补助金额的MEPL计划成效几何，对于农民的参与度和土地利用模式的转变有何改变，还需要时间去检验。
新增加的植物包括了沼泽勿忘我Myosotis scorpioides，同样是潮湿环境的指示种
参考文献：
四篇主要的介绍类似项目，并进行评估的文章：
Matzdorf, Bettina, and Jana Lorenz. "How cost-effective are result-oriented agri-environmental measures?—An empirical analysis in Germany."Land use policy27.2 (2010): 535-544.
Burton, Rob JF, and Gerald Schwarz. "Result-oriented agri-environmental schemes in Europe and their potential for promoting behavioural change."Land Use Policy30.1 (2013): 628-641.
Russi D., Margue H., Keenleyside C. (2014). Result-Based Agri-Environment Measures: Market-Based Instruments, Incentives or Rewards? The case of Baden-Württemberg. A case-study report prepared by IEEP with funding from the Invaluable project.
Haber, Norbert, and Manfred Fehrenbach. "Meka and LPR—Steps Towards an Effective Integration of Land Use and Nature Conservation."Cultural Landscapes and Land Use. Springer Netherlands, 2004. 163-181.
MEKA项目文件以及欧盟网站上的介绍
http://www.eu-natur.de/attach/369/Rili_MEKAIII.pdf
https://mlr.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/m-mlr/intern/dateien/publikationen/Broschuere_MEKA_III.pdf
http://ec.europa.eu/environment/nature/rbaps/fiche/meka-programme-b4-species-rich-grassland-grassland_en.htm
环保组织NABU对物种丰富的草地的介绍：
https://baden-wuerttemberg.nabu.de/natur-und-landschaft/landwirtschaft/artenreiches-gruenland-beweidung/index.html
如今的MEPL计划：
http://www.foerderung.landwirtschaft-bw.de/pb/,Lde/1988436
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