据不完全统计，2017年土耳其共接收了两百五十万难民，成为接收难民最多的国家之一。截至目前，土耳其在难民事务上的总耗资超过了两百亿美元。土耳其耗费如此巨大的资金去处理难民事务，是否就能从根本上解决境内难民问题？土耳其境内难民的生存状况如何？土耳其人又是如何看待这一群背井离乡、在语言不通的环境中挣扎着扎根的人？
带着疑问，我们先来了解一下土耳其境内难民的生存现状。
土耳其境内的难民生存状况
在土耳其街上，随处可见一些裹着黑头巾的妇女在路边兜售纸巾或是向行人乞讨。在一些十字路口，每逢红灯总会看见两三个脏兮兮的小孩敲车窗向司机们讨要食物。我在与当地人的聊天中得知，他们都是来自战乱地区的难民，因为语言不通加上年纪过大或是太小，无法找到合适的工作，只能乞讨为生。
除了因为年龄问题无法找到工作而被迫乞讨的难民，还有一些正处中年或者是青年的难民，他们又怎样谋求生存呢？
我们团队的一位成员讲述了她在另一个城市对难民的所见所闻：
特拉布宗（Trabzon）是土耳其东北部的一个港口城市，临近黑海。特拉布宗作为距亚美尼亚最近的拜占庭港口，是地理位置上的重要边境。在这个寒假，我来到了特拉布宗，寄住在一位准备上大学的当地女生的家中。
大多时候，我都会和这位准备大学考试的女孩一起去学校，她带我穿过蜿蜒的公路，拐过无数个弯带我到学校。有一天，在这个远离市中心靠近学校的隐蔽角落，我发现了从破烂小屋子里走出来身着黑色头巾和罩袍的穆斯林妇女。
来土耳其之前，我就知道土耳其虽然是一个穆斯林为主的国家，但是这里的穆斯林在着装方面比中东其他地区的穆斯林更加开放。所以无论是在街头还是在学校，都可以见到身着短袖裙子不戴头巾的女人，爱美的她们很少在日常生活中着素色戴头巾。
我悄悄指了指这个特殊的妇女问Görkem，“她这么年轻为什么要把自己包裹起来？”
Görkem面露难色，做了一个噤声的手势，拉着我赶快跑掉。边跑边解释道，“她不是土耳其人，他们一家人是叙利亚难民。在街上遇到他们的时候，尽量躲着。”
我很好奇，叙利亚不是离特拉布宗很远吗，为什么还是有这么多的叙利亚难民？Görkem告诉我说，叙利亚人在土耳其有特权，在市中心我看到的好多乞丐，他们都是叙利亚难民，起初，Görkem对难民们十分地同情，因为他们的国家有战争，有死亡。但是，现在她对这些难民的态度却是疏远和不待见。其原因是叙利亚难民已经严重地影响了本国人民的生活。据统计，在土耳其的叙利亚难民人数接近欧洲的两倍，从2011年叙利亚内战爆发以来有近五百万人跨越边境来到土耳其，其中的两百多万人不堪生活在设施简陋的难民营，不惜向支付当地蛇头巨额偷渡费，以土耳其为跳板冒着生命危险横渡地中海登陆希腊前往西欧。这些叙利亚难民有些居住在土耳其政府和联合国提供的难民营内，有些生活在土耳其各大城市的角落，男人作为非法劳工为当地雇主打工、女人则带着孩子在路旁乞讨。
Görkem给我举了一个例子，在她去年生日的时候，抱着朋友送她的一大盒马卡龙走在市中心Meydan的街上，路上遇到了乞讨的叙利亚小孩向她要马卡龙，因为是她的生日礼物，所以她拒绝了。但是叙利亚小孩们并不甘心，便围着她开始抢她的马卡龙，实在无法脱身的她出于自卫的本能开始对攻击她的小孩进行反击，最后在路人的帮助下她才得以脱身离开。
我便更加好奇，“难道他们都没有正常的生计吗？不能好好找个挣钱的工作吗？”
说到这个话题，Görkem显得有些愤怒，“是的，首先，土耳其语跟叙利亚的官方语言大相径庭，找工作也有障碍，而且没有什么工作比乞讨更省力了吧。其次，他们大多数不愿意或者难以融入我们的生活，能真正融入的人很少很少。”
“但是，我去年暑假在一家餐馆兼职，认识了一个很好的叙利亚人，他来土耳其快3年了，他很聪明，会说基本的土耳其语，同时也会阿拉伯语。因为来我们国家旅游的有很多阿拉伯人，所以店长留下了他，很多很辛苦的活他都干。他在店里人缘很好，人也很勤奋，我们都蛮喜欢他。”
第二天，当我们乘坐的巴士车路过Görkem说的那家她曾打过工的卷饼店时，她的朋友正在送外卖，她向我指了指她的朋友。她真诚地希望，“我希望未来他能有更好的生活，毕竟他经历过伤害后还那么努力地活着，他跟别人不一样。”
第三天，我用手机快速地偷偷拍了一张这位叙利亚朋友的照片，虽然来不及看清他的脸，但是这个侧影却让我心疼，真心地祝福他能通过自己的努力得到这个社会更大的接纳与宽容。
二、当地人对于难民的看法
为了了解土耳其国民对这些难民的看法，我们设计了一份调查问卷。因为土耳其官方语言为土耳其语，我们将其翻译成了土耳其语，以下是我们的调查问卷：
Dear interviewee，
Hello, my name is Fang Yu, I am a student from China, participating in volunteer project in Eskisehir. I am doing a research about the living condition of refugees in Turkey. At the same time, I also want to know how the local people see those refugees. Therefore I would like to invite you to finish a questionnaire. This questionnaire will take you about 20 minutes to fill. Thank you so much.
1.Have you ever met refugees in Turkey?
2.Where did you meet them?
3.What were they doing there? Do they get a job? What is their job?
4.What is the attitude of students to the refugees?
5.Has there been any conflict between students and refugees?
6.Do you think refugees can integrate into the new environment? Why ?
7.Do you know the refugee agreement between European Union and Turkey?
8.What do you think about this agreement? What are the advantages and the disadvantages of this agreement?
9.Do you think this agreement is fair to Turkey? Why?
10.If you represent the Turkish government, what kind of refugee policy will you make ?
我们在闹市区发出一百份调查问卷，收回有效问卷八十五份。
除此之外，为了确保观点的多样性和结论的严谨性，我们同时也对工作所在的高中的学生和老师，以及当地分会的AIESECer进行了相关采访。
同时，我也十分荣幸地邀请到了在土耳其埃斯基谢希尔城市上学的一位大学生进行采访并录取视频。
正如我们所预估的一样，当地人对于难民的看法是又爱又恨。他们同情难民的遭遇，理解他们被迫背井离乡的痛苦，同时，他们又特别愤怒难民严重打扰了他们的生活。许多受访者提到，由于语言问题，这些战乱国家的难民们很难找到合适的工作。他们的生活习惯也与当地人截然不同。白天的时候很难在街上寻觅到难民的踪影，一到晚上这些难民们便出门各种坑蒙拐骗。一位高中老师直截了当地告诉我们，她希望难民们都能回到自己的国家，不要再来干扰当地人的正常生活了。因为这些难民的存在，使得很多原本平静、安宁的城市犯罪率急剧上升，也使得很多土耳其人在寻找合适工作机会的时候出现困难（个别受访者说极个别难民在会刻意降低自己的薪酬标准，让雇主优先雇佣他们）。
同时，也有不少受访者抱怨土耳其政府对难民太过宽容。
接受视频采访的大学生表示，在土耳其如果想要进入一所好的大学，他们必须要特别刻苦地学习，在考试中取得好成绩。但这些难民不需要任何的测试就能选择自己心仪的大学和专业，不需要付一分钱的学费就能享受最好的教育。这对于很多辛辛苦苦寒窗十余载的土耳其学生来说是极其不公平的。也正因为这些原因，难民在学校中与学生时有冲突发生。
除此之外，很多受访者对土耳其就难民问题与欧盟之间达成的协议表示不满，他们认为，欧盟除了给钱并没有做其他实质性的事情。这是极其不负责任的行为。难民问题并不仅仅是给予金钱能够解决的问题，更需要的是一套完整、合理、能够有效管理这些难民并且帮助他们开启新生活的体系。
三、中东变局以来土耳其境内的难民问题简析
了解了难民在土耳其的生存现状，我们再来全面探析土耳其境内的难民问题。
土耳其境内的难民问题肇始于20世纪80年代，自2010年底中东变局以来进一步加剧。在国内层面，土耳其独特的地理位置、政府实行开放边界的政策和相对宽松的签证政策使其成为主要难民接收国和中转国。在地区和国际层面，难民问题不仅是中东地区持续动荡及其外溢的结果，也与欧盟实行难民责任外化政策密切相关。难民问题对土耳其的政治、经济、安全和社会等方面构成了严峻挑战。中东局势的持续动荡和极端主义势力的肆虐增加了土耳其国内解决难民问题的困难。同时，土耳其难民管理体系的不完善和其他难民接收国的消极态度也是难民问题困境所在。解决难民问题，既需要消除难民产生的根源，也需要国际社会凝聚共识并加强合作。
中东变局以来，数以百万计的叙利亚难民涌入土耳其，难民问题成为国际社会关注的热点问题之一。2016年，土耳其成为全球第一大难民接收国。土耳其境内的难民主要来自叙利亚、伊拉克和阿富汗三个国家。难民治理不仅关乎土耳其数百万难民的生存与发展，对社会稳定和国家安全也具有重要意义。数百万难民的返回和安置对土耳其、欧洲地区乃至整个国际社会而言，都是亟待解决的重要问题。考察土耳其境内的难民问题，不仅有助于把握土耳其难民政策的走向，而且对其他国家处理难民问题也具有重要的借鉴意义。
土耳其境内难民的来源
土耳其接收难民的历史可以追溯至奥斯曼帝国时期。自1923年建国以来，地理位置和历史文化因素使得现代土耳其长期以来成为重要的难民接收国。这些难民可以分为三类：族裔难民、公约定义下的难民和非公约定义下的难民。这种分类法不仅是冷战时期的遗产，也体现出政府对国家安全与国家认同的考量。
第一，族裔难民（National Refugee），即来自巴尔干国家、东欧国家的土耳其裔和认同土耳其文化的难民，如希腊穆斯林（1923～1926年，约35万人）、保加利亚土耳其族（1950～1951年，约15.4万人；1989年，约31万人）及前南斯拉夫土族穆斯林（1946～1970年，约有18.3万人）。据1934年土耳其《安置法》规定，只有隶属于土耳其裔和认同土耳其文化的人才有权定居土耳其，并享有公民权。享有“公民”身份的难民，较好地实现了社会融合。
第二，公约定义下的难民（Conventional Refugee），即主要来自前苏联和东欧地区的难民，如波斯尼亚人（1992～1995年波黑战争期间，约3万人）、阿尔巴尼亚人（1999年科索沃危机，约2万人）。土耳其是1951年联合国《难民公约》和1967年《关于难民地位的议定书》的签约国。根据公约，土耳其保留“地理限制”，即仅对来自欧洲地区的难民负有国际义务。政府给予其“临时避难者”身份，部分寻求庇护者被重新安置到第三国，其他寻求庇护者被遣返回母国。这类难民通常规模较小，大多被重新安置到西方国家，不会对当地社会产生很大影响。
第三，非公约定义下的难民（Non-conventional Refugees），即来自欧洲地区之外的难民，这类难民仅享有“游客”或“临时客人”的身份。20世纪80年代，土耳其非公约定义下的难民主要包括伊拉克的库尔德难民（1988年政府军与库尔德武装发生军事冲突后进入土耳其，约65万人）和伊朗难民（1979年伊斯兰革命后进入土耳其，约100万人）。这类难民规模较大，大多被遣返回本国，只有少数人被重新安置到第三国，还有一部分人继续留在土耳其。
自20世纪80年代以来，随着一次次大规模难民潮的到来，土耳其由人口输出国转变为人口接收国和中转国，其中非公约定义下的难民占据较大比重，土耳其的难民问题自此开始凸显。1994年11月，土耳其政府通过《大量外国人到达土耳其的管理规章与原则以及寻求庇护者的居住许可请求》。此后，土耳其境内的寻求庇护者必须首先由联合国难民署审定难民身份，之后再被重新安置到第三国，待安置期间由土耳其警察局给予暂时居留权。中东变局以来，由于非公约定义下的难民数量急剧上升而难以得到妥善安置，数百万难民滞留土耳其，难民问题更显突出。
截至2017年10月，土耳其境内难民总数约350万人，主要来自叙利亚、伊拉克和阿富汗三个国家。
第一，叙利亚难民。2011年3月15日叙利亚内战爆发后，该国难民源源不断地涌入土耳其，人数持续增长。同年4月，第一批叙利亚难民抵达土耳其。至2017年10月，土耳其境内的叙利亚难民数量已达320万人，主要聚集在东南部10个省份。约90%的叙利亚难民生活在难民营外，其中基利斯市的难民人数已超过该市原有居民人数。叙利亚难民人数众多，享有“临时保护”待遇，但难民遣返与重新安置工作困难重重。
在土耳其滞留的叙利亚难民面临就业、就学、就医和语言障碍等一系列问题，经受着严峻的生存考验。在住宿条件方面，难民营外的叙利亚人大多居住在阴暗潮湿、破旧不堪、卫生条件极差且租金昂贵的棚户屋，平均月租金约300欧元且仍在不断上涨。在就业形势方面，由于大多数难民无法获得工作许可证，他们在劳动力市场的地位较低，只能从事服务员、建筑工人、裁缝等低技术工作。非法劳工的身份使这些难民容易遭受剥削，同样作为建筑工人，土耳其人的日工薪为100里拉，而叙利亚人只有40～50里拉。
第二，伊拉克难民。伊拉克难民逃往土耳其大多是为了躲避极端组织“伊斯兰国”的威胁。由于国内持续不断的军事冲突，伊拉克难民的数量也日益增多。2012年，伊拉克寻求庇护者和难民总数达13,124人。2014年6月，约有4～5万雅兹迪人为逃避“伊斯兰国”组织的屠杀而前往土耳其。伊拉克难民既可以享有“国际保护”的待遇，也可以根据《外国人和国际保护法》第46条“基于人道主义的理由获得居留许可”。截至2016年10月，土耳其境内的伊拉克寻求庇护者人数达97,299人，其中获得“难民”身份的人数为28,294人。自2016年10月伊拉克政府军发动收复摩苏尔战役以来，伊拉克难民数量急剧增加。至2017年10月，土耳其境内的伊拉克寻求庇护者的人数达14万人。
第三，阿富汗难民。2011年以来，由于土耳其政府放松了对南部和东南部边界的控制，阿富汗难民趁机入境。2012年，阿富汗寻求庇护者和难民的总人数达18,104人，于2013年上升至26,256人。阿富汗寻求庇护者享有“国际保护”待遇，但其获得“难民”身份的过程极其艰难。2014年初，联合国难民署暂停了阿富汗难民的身份确认程序，4月阿富汗难民在安卡拉联合国难民署大楼前举行了大规模抗议活动。此次抗议活动持续了两个月，主要针对联合国难民署在身份确认程序上对阿富汗人的歧视行为，最后在土耳其警察的干预下才得以停止。截至2016年10月，土耳其境内的阿富汗寻求庇护者的人数为115,960人，获得“难民”身份的仅有3,309人。
难民问题对土耳其的消极影响
土耳其难民问题是中东乱局的一大“后遗症”，对其国内政治、经济、安全和社会等方面产生了严重的消极影响。
（一）政治气氛紧张
针对如何处理叙利亚内战和难民问题，土耳其主要党派之间分歧不断，国内政治气氛紧张。执政的正发党支持叙利亚反对派，实行接收难民和难民合法化的政策，但主要反对党共和人民党不赞成现行的难民政策，并指责正发党政府密谋颠覆叙利亚政权，宣称这些叙利亚人不是难民，而是正发党邀请来颠覆叙利亚政府的人。各在野党对于合法化难民的举措更是予以强烈批评，认为这些措施会导致难民与境内极端分子更加难以区分，加重土耳其国内日益严峻的安全威胁。
难民问题对2015年6月的议会选举产生了影响。正发党在此次选举中失去了议会多数党地位，而民族行动党在叙利亚难民集中地获得的选票猛增，如在加济安泰普省的得票率由2011年的9.5%增长至18%，在基利斯省的得票率由21%跃升至35.6%。正发党在此次大选中丧失绝对优势的一个重要原因是土耳其民众不满当局现行的难民政策。最终，正发党不得不与其他政党联合组阁，因难以同共和人民党、民族行动党和人民民主党三大反对党达成共识，国内政局一度陷入混乱。
此外，大量逊尼派穆斯林涌入土耳其边境省份，伴随难民而来的政治、族群矛盾破坏了当地的政治平衡，激化了各教派间的矛盾。以哈塔伊省为例，该省阿拉维派的人数占全省人数的1/3，约50万人。他们反对逊尼派穆斯林的涌入、指责其密谋改变该省教派人口比例的平衡。2013年5月11日，哈塔伊省雷伊汉勒市（Reyhanl）发生汽车爆炸案，时任土耳其总理埃尔多安表示，“阿拉维派谋杀了我们53个逊尼派兄弟”。政府公开表明其教派立场也加剧了阿拉维派与逊尼派之间的紧张关系。
（二）经济负担沉重
难民问题带来的巨大财政压力构成了土耳其经济与社会发展的沉重负担。土耳其政府除了要为申请庇护期间的难民提供食宿、医疗、教育、就业培训等方面的服务外，还必须为维护难民收容区域的秩序投入大量警力和政府工作人员，开支不菲。近年来，土耳其一直面临资金短缺的窘境。据土耳其紧急救助管理局透露，自叙利亚危机爆发至2015年9月，土耳其为应对叙利亚难民危机已经花费了60亿美元，但仅收到了4.55亿美元的国际援助。截至2017年11月18日，土耳其需要3.68亿美元来应对难民问题，但资金缺口达2.235亿美元，占所需资金的60%。巨额的难民开支加剧了本已严重的财政赤字，拖累了土耳其经济的发展，加剧了土耳其经济的疲弱态势。
在劳工市场方面，融入土耳其的难民挤占了本地居民的就业岗位，特别是低技能工种。难民一旦获得工作，在国内无额外工作岗位补充的情况下，将进一步抬升失业率。土耳其统计局数据表明，土耳其2015年的失业率为10.8%，达到了2010年以来的最高点。
此外，外资在土耳其经济中扮演着重要角色。出于安全形势考虑，外资撤离危机正不断发酵。2015年土耳其外国直接投资为170亿美元，2016年下降至123亿美元。
（三）安全威胁严重
大量难民的涌入致使土耳其深受极端主义和暴力袭击的困扰，国家安全受到严重威胁。土叙、土伊边境难民云集、大量武器弹药流进流出为极端组织获取武器弹药和武装人员流动提供了便利。2015年以来，土耳其政府加紧了土叙边境的管理，当年3月9日关闭了最后两处开放的边境管制站。此后，叙利亚人通常选择跟随走私者穿越安塔基亚北部和东南部山区的边界入境土耳其。2015年下半年以来，由于土耳其战机频繁空袭叙境内的“伊斯兰国”组织，致使该组织不断通过袭击土境内目标进行报复，导致土耳其国内安全形势进一步恶化。7月20日，土耳其边境城镇苏鲁奇发生爆炸，造成32人死亡。2016年12月10日，伊斯坦布尔接连发生两起爆炸事件，共造成44人死亡，155人受伤。这已经是该市进入2016年以来遭受的第七次恐怖袭击。2017年1月1日，一名枪手闯入伊斯坦布尔市中心一家名为“雷纳”的夜总会，向正在庆祝新年的民众开枪扫射，造成39人死亡、69人受伤的惨剧。
（四）社会问题突出
大量难民的流入严重威胁到土耳其国内社会稳定，冲击着原有的社会生活秩序，引发了各种社会问题。
第一，难民与当地居民关系紧张。据联合国难民署统计，叙利亚难民居住在难民营外的人数占总人数的90%，主要分布于安卡拉、安塔利亚、伊兹密尔、伊斯坦布尔等大城市。难民与本地居民的融合是一个充斥着矛盾与冲突的过程。很多难民在沿叙利亚边界到黑海地区充当季节性的农业劳工，直接导致了当地居民工作机会减少、劳工市场酬劳急剧下降的现实，如基利斯市工人每天的工资从60里亚尔缩减至20里亚尔。此外，土叙边境城市的地租和物价飞涨，日常食品价格增长了两倍之多，给当地居民造成了巨大的生活压力，引发了民众不满。由于难民数量众多，土耳其东南部省份还出现了争夺医疗服务等公共资源的现象。
据2015年土耳其民调显示，86%的受调查者主张停止接收叙利亚难民。随着难民数量的进一步增加，难民与当地民众之间的矛盾日益激化，民众的排外情绪明显上升，冲突事件的发生频率也有所增加。据土耳其《自由报》报道，2017年4月8日，土耳其伊兹密尔居民与叙利亚难民发生冲突，造成30人受伤，约500名叙利亚难民被迫离开居住地。7月2日，安卡拉一些居民与难民发生冲突，造成8名难民受伤，数间店铺被毁。
第二，难民中大量妇女和未成年人对当地社会稳定和家庭和睦构成了一定威胁。未成年人是叙利亚难民中数量最大的群体，占总人数的44.7%（见下图）。大量未成年难民被迫居住在公园或废弃的建筑物中，靠乞讨为生，长期营养不良，缺乏正规教育，因战争和冲突导致的心理创伤难以消除，凡此种种都会使该群体逐渐边缘化。相关研究表明，约有23.4%的叙利亚儿童患有创伤后应激障碍，其中17.6%的儿童患有严重的抑郁症。随着年龄的增长，这部分未成年人很容易转变为问题青年，进一步引发犯罪率上升等社会问题。
除未成年人外，叙利亚难民中18岁至59岁的女性人数占总人数的23.6%。他们有的插足当地已婚家庭，有的被迫从事非法的卖淫活动，破坏了边界城市家庭和谐，导致这些城市离婚率的不断攀升。据媒体报道，基利斯市的离婚率已经翻了一番。
第三，由于阿拉伯人生育率较高，土耳其国内的难民数量在不久的将来会出现指数式的自然增长。2014年，在土耳其出生的叙利亚婴儿约6～7万人，至2016年初已上升至15万人，新出生的叙利亚婴儿成为“无国籍一代”，这一问题的严重性正日渐凸显并成为重大社会问题。
土耳其解决难民问题面临的困境
虽然土耳其难民的重新安置工作已经展开，但收效甚微。2015年，联合国难民署重新安置的土耳其境内叙利亚难民人数约2万人，只占总人数的1%。2016年，土耳其境内的难民仅有2.9万人得到重新安置。土耳其难民问题短期内难以真正得到解决，造成这一症结的主要原因主要包括几个方面。
（一）土耳其难民管理体系不完善
从国内来看，土耳其难民管理体系的不完善致使难民身份确认程序耗时较长，大量寻求庇护者滞留土耳其，成为制约难民问题难以解决的重要制度因素。
2013年4月，土耳其政府颁布第一部关于难民庇护的《外国人和国际保护法》，规定无论国籍来源，土耳其向所有国家的寻求庇护者提供帮助。根据该法律，土耳其建立了新的管理机构——移民管理总局（General Directorate of Migration Management），总部设在安卡拉。土政府虽然制定新法来保护寻求庇护者和难民的基本权利，但由于担心承担更大的责任，并未兑现其对欧盟作出的取消“地理限制”的承诺。土耳其的“地理限制”业已失灵，“临时保护”和“国际保护”的双重难民管理体系也未能解决难民的安置问题。
其一，“临时保护”仅是过渡性的制度安排。2014年10月22日，政府颁布的《临时保护管理规章》指出，所有叙利亚难民和来自叙利亚无国籍的巴勒斯坦裔难民都可受到“临时保护”，他们享有合法居留权和包括免费医疗在内的基本权利与服务。移民管理总局有权决定寻求庇护者能否获得“临时保护”，并发放临时保护身份卡，获得“临时保护”的难民不得再申请“国际保护”。“临时保护”制度只是解决难民问题的权宜之计，它暂时满足了叙利亚难民短期的安全和人道主义需求。然而，政府没有规定“临时保护”的时限，其延续或停止完全由政府自行决定，因此并没有从根本上解决叙利亚难民的安置问题。
其二，“国际保护”体制下的难民身份确认程序所需的时间较为漫长。根据《外国人和国际保护法》的规定，享有“国际保护”待遇的难民主要有三种类型。第一种是符合1951年《难民公约》中难民定义和来自欧洲国家的寻求庇护者，享有难民身份和权利；第二种是符合1951年《难民公约》中难民定义但来自欧洲以外国家的寻求庇护者，即“有条件的难民”（Conditional refugees），只享有部分难民权利，但不享有“家庭团聚”的权利；第三种是欧盟准入标准规定的既不符合1951年《难民公约》中难民定义的标准，又不属于“有条件的难民”，但回国后面临死刑或酷刑的威胁，或者因局势紧张、战争或内战而处于大规模滥用暴力危险中的寻求庇护者，享有“辅助保护”（subsidiary protection）待遇，他们的权利少于“有条件的难民”，但享有“家庭团聚”的权利。
寻求庇护者首先要向联合国难民署申请“国际保护”并进行登记注册，之后到各省的移民管理局再次登记注册，等待被重新安置到第三国。但是，由于叙利亚难民的数量太多，各省移民管理局的负担较重，导致这类难民的登记注册时间十分漫长，一般需要一年以上。
（二）中东局势持续动荡
在地区层面，政治局势紧张、军事冲突和恐怖袭击频发等导致中东地区持续动荡，特别是叙利亚、伊拉克和阿富汗的安全局势一直未能获得根本好转，由此导致难民人数与日俱增、难民返回祖国希望渺茫，成为解决难民问题的重大障碍。
第一，叙利亚局势扑朔迷离。叙利亚内战至今已持续六年，局势虽有好转，却仍处于极其复杂的冲突之中。2017年5月4日，俄罗斯、土耳其和伊朗三国代表在哈萨克斯坦首都阿斯塔纳签署了关于在叙利亚建立“冲突降级区”的备忘录，不仅为解决叙利亚问题创造了条件，而且也使得各方能够集中力量打击极端组织“伊斯兰国”。在各方打击下，“伊斯兰国”组织实体已遭受重创，但叙利亚危机的政治解决推进缓慢。未来叙利亚或将出现政府军、反政府武装和库尔德武装三足鼎立的格局，加之域内外大国博弈，叙利亚局势仍存在诸多不确定性。
第二，伊拉克局势动荡不安。2014年，“伊斯兰国”组织控制了伊拉克大片领土。经过三年多的战斗，伊拉克政府已收复90%以上被占领土。随着“伊斯兰国”组织逐渐式微，伊拉克国内矛盾重新浮出水面。2017年9月25日，尽管遭到各方反对，库尔德自治区执意举行独立公投，超过92%的投票者支持独立。10月16日起，伊拉克政府军开始在库区行政管辖范围外的多个“争议地区”部署行动，与库尔德武装发生冲突。与此同时，土耳其、伊朗等周边国家采取了一系列压制手段，对其实施封锁和制裁。面对多方重压，库区于11月14日表示尊重伊拉克最高法院关于国家统一的裁决，希望与中央政府展开广泛对话。库区公投危机给本已动荡不安、矛盾重重的伊拉克带来了更多变数。此外，伊拉克仍面临严重的恐怖袭击威胁，未来伊拉克局势仍不容乐观。
第三，阿富汗局势持续恶化。当前，阿富汗国内武装冲突加剧，针对宗教目标的袭击事件数量呈上升态势，平民伤亡严重。据联合国驻阿援助团统计，2017年1至9月，阿富汗国内冲突已造成8,019名平民伤亡，其中2,640人死亡。4月底，塔利班宣布发动新一轮“春季攻势”，阿富汗安全局势令人堪忧。此外，近年来“伊斯兰国”组织在阿富汗的扩张导致阿国内安全局势恶化，恐怖袭击、绑架事件时有发生。2017年11月13日，阿富汗坎大哈省多处检查站遭到塔利班袭击，造成22名安全人员死亡、15人受伤。
（三）难民接收国态度消极
在国际层面，许多国家对接收难民持消极态度，不少国家持不欢迎态度，这增加了土耳其重新安置难民的难度。
首先，美国政府对接收难民持不欢迎态度，一再收紧难民政策。2015年11月13日巴黎恐袭发生后，美国很多州表示不欢迎叙利亚难民。同年11月19日，美国众议院通过一份议案，要求加强对叙利亚难民和伊拉克难民的背景审查。2011至2015年间，美国仅接收了1,541名难民。2017年3月6日，特朗普签署了第一道移民行政命令，在命令生效后的120天里暂停接收难民。美国司法部随后上诉到联邦最高法院。6月26日，美国联邦最高法院裁定恢复部分旅行禁令，但要求难民在来美时，必须证明自己和美国有“真实性的关系”。10月24日下午，特朗普签署了新的行政命令，宣布美国开始恢复接收难民，但仍将对11个被认为“高风险”国家人员进行严格的审查。10月和11月，美国接收难民的数量为3,108人，而2016年同期奥巴马政府批准入美的难民数量为1.83万人。12月2日，美国驻联合国代表团宣布正式退出《全球移民协议》，这也就意味着未来美国将不再接收联合国难民署安排的难民，而改为自主控制接收难民的数量。
其次，中东欧的一些国家关闭边境，拒绝接收难民。2015年6月22日，在德国主导下，欧盟内政部长会议在布鲁塞尔召开，会上欧盟国家以多数票通过了分配12万难民的方案，其中匈牙利、罗马尼亚、捷克和斯洛伐克投了反对票。9月9日，欧盟委员会表示将出台一揽子措施以应对难民危机，包括以强制配额方式在欧盟成员国内安置16万难民。12月3日，匈牙利国会向欧洲法院递交诉讼，反对欧盟强制分摊难民。自2016年2月起，匈牙利、斯洛文尼亚、克罗地亚、塞尔维亚、马其顿和波兰等中东欧国家关闭边境，拒绝接收难民。2017年4月，捷克、匈牙利、波兰、斯洛伐克四国表示，宁受欧盟制裁，也不再接收难民。
最后，德国等持欢迎态度国家的难民政策遭受挫折。2015年9月初，3岁叙利亚男童艾兰在随其父偷渡希腊科斯岛途中溺亡后浮尸土耳其海滩的照片震惊全球。此后，德国总理默克尔出于人道主义精神采取了“上不封顶”的难民接收政策。2015年1至11月，在德国登记注册的难民高达100万人。2015年底和2016年初，科隆发生大规模性侵案件。随着德国国内犯罪事件的增加，默克尔总理的政策遭到质疑，民众支持率从上一年的71%暴跌至58%。2月25日，在国内政治信任危机、巨额财政负担以及社会安全与认同危机的重压下，政府不得不通过新法案，从难民遣返、家庭团聚等方面收紧难民政策。据报道，2016年在德国登记的难民人数大幅下降至28万，不及上年总人数的1/3。2017年9月24日，默克尔领导的联盟党赢得大选，但由于得票率不足半数，需要与其他政党联合组阁，而难民政策成为组阁的最大障碍。据最新民调显示，56%的德国民众希望设置接收难民数量上限。2017年10月8日，在强大的政治压力和民意下，默克尔总理同意将每年接收难民总数控制在20万人以内，这是默克尔为尽快组阁做出的妥协，也意味着德国难民政策发生了重大转变。
土耳其国内难民问题治理的前景
当前，土耳其境内的难民问题能否妥善解决主要取决于以下四个要素。
（一）难民输出国
叙利亚、伊拉克和阿富汗是主要的难民输出国，恢复这些国家的和平与稳定是解决难民问题的根本之道。中东局势的长期动荡是难民问题的根源之一，只有铲除产生难民的土壤，才能从根本上解决难民问题。在叙利亚方面，虽然“伊斯兰国”组织节节败退，但叙利亚危机短期内仍难以消除；在伊拉克方面，库尔德自治区公投危机后，库区与中央政府之间的矛盾突出，国家仍面临“伊斯兰国”组织残余势力的恐袭风险，国内局势很长一段时间内仍将处于动荡状态；在阿富汗方面，恐怖主义和极端主义势力肆虐，国内安全局势持续恶化。短期来看，中东局势难以恢复稳定，恐怖主义和极端主义生存的土壤难以消除，前景不容乐观。
（二）难民庇护国
“第一庇护国”是指寻求庇护者可以申请难民身份并遵循国际法不推回原则的国家。作为“第一庇护国”，土耳其政府采取了一系列措施帮助难民融入社会，其中就业和教育是提升难民社会融入度的关键。2016年1月15日起，土耳其政府将“辅助保护”难民拥有的就业权扩大到了“临时保护”的难民。4月26日，土政府颁布《工作许可规章》，赋予“国际保护”难民就业权。根据这两项规定，难民在登记注册后六个月内可获得工作许可。截至2016年9月，土政府共发放了1万张工作许可证。然而，难民获得工作许可证需要支付额外的费用，还需雇主向劳工部申请，并且需满足该职位是土耳其公民无法胜任且不会对国家安全、公共秩序、一般道德和健康等造成威胁的前提条件，这导致大多数难民无法获得工作许可证。
在教育方面，叙利亚学生通过两种途径接受教育。一种是进入土耳其教育部成立的“临时教育中心”（Temporary Education Centres），这些中心分布于土耳其东南部的所有难民营，土教育部批准在叙利亚难民集中的城市开设350个教育中心，由叙利亚教师志愿者使用阿拉伯语教授课程。截至2016年9月，受这类教育的叙学生人数约32万人，各中心事实上人满为患，容纳能力已经接近饱和。另一种是进入土耳其学校就读，学生学费全免，但入学率很低。2016年，仅有7.5万名叙利亚学生以这种方式入学。语言不通是叙利亚学生就读土耳其院校的主要障碍。此外，叙利亚青年需要帮助家庭维持生计、支付继续学习所需的基本费用和面临社会歧视等问题也制约着叙利亚难民儿童的入学率。土耳其政府为解决叙利亚难民儿童入学问题做出了大量努力，但效果十分有限。2017年1月19日，联合国儿童基金会发布声明称，“超过40%的叙利亚学龄儿童在土耳其无法入学”。
叙利亚难民已成为土耳其居民事实上的“邻居”。在叙利亚和谈困难重重的当前，尽管难民与本地居民的融合过程或将造成其他社会问题，但合法化难民是改善难民社会融入的唯一有效路径。
（三）难民接收国
长期来看，难民重新安置至第三国是解决难民问题的重要途径。“安全第三国”需满足以下条件：第一，因种族、宗教、国籍不同而形成不同的社会团体或政治派别时，个人生命和自由不受威胁的国家；第二，遵守国际法的不推回原则，不将难民遣返至他们将会遭受酷刑、不人道行为、侮辱人格或惩罚的国家；第三，寻求庇护者可以申请难民身份的国家；第四，申请者不会受到任何严重伤害的国家。
欧盟各成员国的协调一致是解决难民重新安置问题的关键。自2015年1月欧洲被难民潮冲击以来，欧洲对难民潮的应对措手不及，从一开始的拒绝态度到当前强制配额和有限开放，每一步都是应急之举。即使在欧盟公布难民分配方案与目标的背景下，不少中东欧国家仍以宗教、经济、安全和社会因素为由拒绝接收难民，意大利、希腊等难民接收国的经济已不堪重负，难民分摊安置计划进展缓慢。2017年1月至5月，仅有8,249名难民被重新安置在第三国，其中荷兰接收的难民人数为1,910人，德国为1,388人，法国为1,268人，美国为908人，比利时为678人，芬兰为643人，其它国家共1,236人。
（四）国际合作
在难民问题的解决上，国际社会需要继续发扬人道主义精神，团结合作﹑共担责任。稳定中东局势、提供援助资金、改善难民生活条件等都离不开国际社会的紧密合作。2016年5月23～24日，首届世界人道主义峰会在土耳其伊斯坦布尔举行，65个国家元首或政府首脑、相关国际组织及非政府组织的代表共5,000余人出席峰会，这是国际社会共同应对人道主义危机的重要体现。
联合国难民署是领导和协调难民保护问题的重要机构，为解决难民问题筹集援助资金，实施各项难民援助方案。然而，联合国难民署在难民救援行动上的资金严重短缺。2017年1月至8月22日，联合国难民署为应对叙利亚形势所需资金约17.556亿美元，资金缺口达11.558亿美元，占所需资金的66%。
综上所述，来自叙利亚、阿富汗和伊拉克等国的难民安置问题已经成为土耳其面临的棘手难题。一般而言，国际上解决难民问题主要包括就地安置、重新安置和自愿遣返三种途径。由于土耳其尚未取消“地理限制”，政府暂时只给予非公约定义下的难民“临时保护”和“国际保护”的待遇，就地安置无法实现。短期来看，遣返政策不太现实，而重新安置虽然可以暂时缓解难民潮对土耳其造成的巨大压力，但仍需国际社会加强合作。长期来看，国际社会对接纳难民裹足不前，也无法将数百万寻求庇护者予以重新安置，因此自愿遣返是解决土耳其难民问题的主要途径。无论如何，解决难民问题首先要加快叙利亚问题的政治解决进程，为难民回归创造必要条件。不过，在未来一段时间内难民还将继续滞留土耳其。随着寻求庇护者数量的持续增多，土耳其政府的“临时保护”政策已经逼近极限。在这种形势下，土耳其不仅需要为叙利亚难民提供医疗、教育等方面的服务，而且迫切需要制定一个全面的难民政策来解决日益突出的社会融合问题。
四、土耳其接收叙利亚难民政策的变化
土耳其是是叙利亚难民的最大接收国与安置国。根据联合国难民署（UN Refugee Agency）2016年6月发布的《叙利亚地区响应方案（3RP）》，自2011年叙利亚危机爆发，至少有660万叙利亚人逃往境外避难，其中大约480万难民滞留于土耳其(273万)、黎巴嫩 (105万)、约旦 (66万)、伊拉克 (25万)、埃及 (12万) 五国并完成注册登记，欧洲接收的已注册叙利亚难民数量约为104万。从数量上看，土耳其是收容叙利亚难民最多的国家，也是处理叙利亚难民危机的关键国家。
然而，从目前来看，土耳其对叙利亚难民的接收政策呈现出逐步收紧的趋势。
叙利亚危机爆发初期，土耳其“门户开放”，主动提供“临时庇护”。政府着手建立设施完备的难民营并宣称愿接纳前往土耳其避难的“叙利亚兄弟”，积极扮演人道主义救援先锋的角色，此举可视为土耳其地区影响力的尝试。2011年4月,第一批叙利亚难民穿越边境进入土耳其，土耳其政府即在靠近边境的地区建立“客营区”；2011年10月后，土耳其成为整个中东地区中唯一同意为叙利亚难民提供“临时保护”的国家。
随着叙利亚危机持续发酵，土耳其重新修订准入政策，限制流入难民人数。如潮水般涌入的难民很快超出政府预期，也超出难民营的接待能力。2012年11月起，土耳其政府规定，没有有效身份证件的难民不得进入土耳其，仅紧急情况下需要救治的人员才可破例放行，设立相关负责部门引导新增难民暂居于土、叙边境叙利亚一侧的20个临时避难所等待土耳其的入境许可，其中部分边境避难所已逐渐转变成半永久性的居住地。危机步入僵持阶段后，土耳其进一步加强“有限开放” 政策，严格控制叙利亚难民的入境数量。
土耳其上述政策变化主要有两大原因：第一，土耳其政府逐渐认识到叙利亚危机的长期性，其带来的压力与日俱增，甚至是不可预估的无底洞。2014年2月土耳其境内叙利亚难民数量仅为22万，至当年12月就达到150万之众，,难民人数的迅猛增长迫使土耳其必须调整难民政策。第二，由于对接纳难民人数的错误预估及相关政策和措施不完善，滞留的大量难民给土耳其的政治稳定、经济发展以及社会生活秩序带来了显著影响，权衡利弊后，土耳其不得不收紧其难民政策以适应局势发展。
五、土耳其-欧盟关系对土耳其应对难民危机的影响
土耳其的难民政策绝不仅仅出于人道主义，而是是和政治紧密结合的产物，有其深层次的政治考量和利益诉求。欧盟就是这盘棋中重要的一局。
半个世纪以来，土耳其加入欧盟努力不断，可以说是愈挫愈勇。叙利亚危机对欧盟亦是措手不及的棘手难题，欧盟急切盼望将这一“烫手山芋”甩开，或至少获得缓冲时间减少难民流入的冲击。而土耳其位于叙利亚难民逃往欧洲路线的中途，也渴望借此捭阖博弈，为将来“入盟”谈判增加筹码。
首先在立法层面上，土耳其对其难民法进行改革，迎合欧盟的要求，力求与欧盟保持一致。危机初期，土耳其将接纳的叙利亚难民认定为“客人”（Guest），叙利亚难民居留的营地被称为“客营地”（Guest Camps）而非“难民营”，叙利亚的难民无法在土耳其获得难民身份。2011年11月土耳其在日内瓦的联合国难民署会议上宣布效仿欧盟2001年出台的相关政策为“叙利亚客人”提供“临时保护”，然而这种“临时保护”对难民权益并无法律保障。由于难民在土耳其无法获得公民身份，大量难民从土耳其偷渡到欧洲并提出避难庇护申请，难民的涌入给欧洲原有的安全、社会、文化和经济秩序带来显而易见的冲击。欧盟委员会持续向土耳其施压，要求土耳其完善其难民管理方式并建立符合欧盟要求的边界管理制度。 2013年4月，土耳其历史上第一部难民法 ------《外国人和国际保护法》草案通过大国民议会 (TBMM) 审核，于2014年4月正式实施。这部法律吸收了诸多欧盟移民政策中的概念，使之既符合土耳其国情，也符合欧盟标准。
《外国人和国际保护法》明确了“叙利亚客人”的3种法律身份及保护方式：①“难民”：来自欧盟的避难寻求者可以获得“难民身份”、享受国际保护，并可在土耳其获得永久居留权；②“有条件难民”(Conditional Refugee): 来自欧盟以外的国家或地区的避难寻求者，可以在土耳其申请国际保护，可临时停留但无法在土耳其永久居住，只能到第三国进行重新安置；③“辅助保护”(Subsidiary Protection): “难民”或“有条件难民”中返回原籍国会面临迫害的人，主要针对的是来自中东国家的难民。 针对叙利亚难民，获得 “辅助保护” 身份后，可享有 “临时保护”，不必提交避难申请和接受审查，土耳其也可以暂缓耗资巨大、 人工成本极高的身份甄别工作。ꎮ
其次，欧盟就难民问题积极寻求和土耳其合作，达成协议。难民危机使欧洲排外思想和民族主义重新抬头，国与国之间的矛盾加大，欧盟分裂风险也随之增大。为此，欧盟寄希望于从土耳其截流非法移民成为必然。2015年11月，欧盟与土耳其达成难民协议草案，规定土耳其将在其领海及陆地边境执行更加严格的管控措施，严厉打击人贩组织，并与希腊、保加利亚在非法难民拦截问题上开展进一步合作。作为回报，欧盟将在2018年前向土耳其提供30亿欧元的资金援助，用于改善土耳其境内难民的生存状况并承诺考虑适时重启土耳其的入欧谈判，如土耳其能满足在之前入欧谈判中规定的72项基本条件 (剩余37项尚未达成)，欧盟将从2016年10月解除对土耳其公民入境的签证要求。2017年8月18日，土耳其外长恰武什奥卢表示，如果欧盟不遵守土耳其与欧盟难民协议中的条件，土耳其将不会阻止难民涌入欧洲。
土耳其就叙利亚难民危机与欧盟积极合作无疑增加了自身与欧盟“讨价还价” 的筹码。然而，外界，包括许多土耳其公民亦认为难民协议对土耳其并不公平，是欧洲企图转嫁难民危机给土耳其的权宜之计。除此之外，要满足欧盟设置的土耳其入欧72项基本条件中的剩余 37项绝非易事，土耳其-欧盟的关系仍然错综复杂，扑朔迷离。
成员感想
房豫：在刚开始做领跑计划的时候，我问了自己几个问题：1.前面你已经做了三次领跑计划，这一次还有必要再做吗？2.你觉得你能handle得了难民这个话题吗？3.你做好面对领跑计划进行过程中出现的crisis的准备了吗？
我的回答是，是的，我都准备好了。
但其实并没有，尤其是当一些措手不及的事情发生的时候。
在这一个多月的项目过程中，我经历了丢失钱包和各种身份证件变得身无分文、同组成员因为觉得题材太过敏感而中途退出、眼看着deadline一点点推进但找不到采访对象等等等等一系列事情。
为此我很多次怀疑自己，是否应该放弃，毕竟前面都已经获了三次奖，这一次做不做都没所谓了吧。
但当我把自己的想法告诉队员的时候，我突然间想起，当初是我提出要做政治类的研究，是我怂恿着他们放弃做教育或者是文化这一类比较好入手的话题的领跑计划，转而去研究一些比较深奥的国际问题。如果连我都说想放弃，那么他们真的没有任何坚持的意义可言。
所幸，我还是坚持了下来。
谢谢在做领跑过程中一直在支持我的踢妹们，谢谢那些在我无数次想要放弃的时候给我鼓励的人们。也谢谢那些愿意接受我采访的陌生人、当地分会的AIESECer。
希望这份领跑计划能够帮助大家更好地认识难民问题。
刘慧：为期一个月在土耳其的izmit残障儿童中心做志愿者，中心大部分孩子听不懂英语，有的孩子失聪，有的孩子自闭害羞......用耐心和微笑一点点去接触他们和引导他们理解正确的事物，透过他们大大的眼睛自己也看到了美丽纯洁的世界，也结交了很多的当地的好朋友。很荣幸收到队长的邀请一起参加领跑计划，令我对土耳其有了更加深刻的体会，土耳其是个很美丽浪漫的国家，通过参与领跑计划过程中慢慢了解到耳其国内解决难民问题的困难。很感谢最终有机会将队员一起努力调查的东西整理成文章，完成这次领跑计划。解决难民问题，既需要消除难民产生的根源，也需要国际社会凝聚共识并加强合作。希望这个世界更加美好。
张睿：到土耳其的第一天，在电视上看到土耳其军队在边境交战的场景。这时候才发现战争其实并不十分遥远。
做关于难民问题的领跑计划，我觉得是在这样一个大背景下比较贴近时事的一个选择。在土耳其的一个月，见识了热情好客的异国友人，也认识了一同做领跑计划的小伙伴。我们在进行领跑计划时其实是有一翻波折，并不十分顺利，中途几次三番想过放弃。不过最后我们还是克服了各样的困难。我觉得自己很幸运，能碰到这么棒的队友，能有这么认真负责的队长。
终究不负所望，完成了这次领跑计划，希望这次领跑计划，能引起更多的对难民本身的关注，能让更多的人了解真实的难民状况。这是我们的领跑计划所希望达到的效果。
黄尧：其实最开始的时候我并没有想到自己会做与政治相关的领跑计划，因为感觉难度会比较大，做起来可能会没有信心。但是我们的组长积极动员我们做一些。不同于传统文化、教育类别的更加有趣的话题。我们在听完组长的深入分析后和建议后我们决定先做做看，我们分工十分明确，拍照取材、文献查阅翻译、问卷调查、视频采访、资料文章整合，从未见过面的几个人居然能如此默契，这让我十分surprised。以及每个人在深入研究和探索这个话题都表现出极大的兴趣和做下去的坚定信心。我负责的是照片拍摄和采访，整个过程也非常有趣，先是辨认哪是难民，就像中国人日本人韩国人在欧洲人眼中没有什么区别，土耳其人和叙利亚难民在我眼中也没有什么区别，好在本地土耳其人穿着比较开放，在日常生活中不会穿黑色大长袍，这样对比显得难民比较有辨识度。拍照时我也是小心翼翼，因为我不想打扰别人的生活，所以尽量迅速麻利地解决。后来，我还在host family小姐姐的帮助下做了好几个有价值的采访以及真正在街上体会了土耳其在生活上给难民们的特权以及在土耳其的难民们的生活状况以及未来有可能发生的一些情况。
总的来说，我从中这次领跑计划收获了许多东西，我希望自己在今后能够更关注到更多的事和问题，比如说一些特别政策给一个国家带来的影响。我觉得这对于我的旅行和学习成长是非常有意义的。
赖偲昕：从我第一次走出去做global volunteer，我就对自己说，如果你不踏出舒适圈，你就会以为你的周围就是你的全世界，而你所谓的世界不过都是别人告诉你的。
这次“难民”选题是我和房豫都很感兴趣的，也是“蓄谋已久”的。整个团队分工明确，每一次teammate们在群里分享自己做好的部分时，都有小惊喜和小感动，这次领跑计划的成果是我们每一个人的努力成就的。
从第一次到第三次，每一次领跑计划选题都是自己感兴趣的，每一次都坚持着自己的初心，每一次都愈发学会独立思考。希望“世界公民”意识在越来越多的人心里生根发芽，希望我们能慢慢推动这个世界变得越来越好。
网友评论