政府是如何实现治理的？
事实上，任何机构实现治理的逻辑都是一样的。首先确定治理的目标，然后是选择治理手段，再是观察治理效果，对效果进行评估，最后通过评估结果修正手段，以提高手段的有效性。
目标选择其实是一个技术活。因为一个机构是由其中的人组成的，所有的决策都由其中的人来执行。机构有机构的目标，其中的人还有自己的目标。
理论上，机构中的个体目标应该服从于机构目标，但是，这并不是会被自动执行的。只有当个体目标与机构目标高度一致时，机构目标才会被自动执行。而现实中，个体目标与机构目标并不天然一致，甚至差别很大。
当个体目标与机构目标不一致时，就存在监督问题，以确保个体按照机构目标执行。
另外，一个机构的目标往往并不是单一的，一般会包括一组目标，比如企业的目标是获取利润、持续生存、做大规模、提高创新能力、扩大市场占有率等等。
同时，每一个目标都可以分解为更细的小目标，比如，获取利润目标可以分解为扩大营收和减少成本，减少成本可以分解为减少经营成本、用人成本、税费成本、财务成本等，其中的每一项成本还可以不断地细分下去，直到最后的执行层面。
将目标层层分解是为了便于执行，是为了便于手段的选择。不同的手段对目标的实现有不同的效果，需要付出的成本不同。
为了评估手段产生的效果，一般可以设置一个可以观察的指标，这个指标可以看作是一种特殊的目标，我们可以把它叫作操作性目标。
与操作性目标相对应的是真实性目标。真实性目标意指那些能真实反映主体意图、满足主体需求的目标；操作性目标则是指那些与手段紧密相联，可以直接反映手段效果的目标。
有时候，真实性目标与操作性目标是一致的，比如政府要增加工业用地供给，采取腾退低效用地的举措，低效用地的腾退量就是操作性指标，工业用地供给量就是真实性目标，这两者是一致的，即腾退量增加意味着工业用地的增加。
但是，有时候真实性目标与操作性目标并不完全一致，比如政府希望增加金融资金更多地服务于制造业，于是设立银行向制造业企业的贷款占比指标作为操作性目标，但是，很多大企业贷款之后却转用于房地产，导致操作性目标相对于真实性目标而言出现系统偏差。
所以，科学设定操作性目标，是政府提升治理能力的重要方面。
为了提高政府执行能力，政府各层级之间往往通过自上而下设立考核目标进行督促任务落实。最常见的经济考核目标便是GDP增速目标。类似的增速目标还有细分后的工业增加值增速、投资增速等。
投资增速目标是被垢病最多的指标之一。投资本身是一种市场行为，对于地方政府而言，他可以通过改善投资环境，制定优惠政策以吸引外地的投资项目，从而提升投资增速目标。
增加地方投资是政府的真实性目标，投资增速是操作性目标，两者并不一致。原因是，投资本身并不是一个容易衡量的指标，因为计划投资会随着市场变化而发生变化，因此，地方政府可以利用这一漏洞鼓励企业做大计划投资。相对于完善营商环境，直接做大数据对实现操作性目标要容易而高效得多。
当然，政策制定者也可以将实际投资增速作为操作性目标，但是实际投资较难监测，因为投资是一个非常复杂的过程，周期长，支付方式也非常多，现实操作中往往很难确定实际投资情况。所以账面上的实际投资往往与真正的实际投资也存在不小的差距。
由此造成的后果是，投资数据虚高，从而导致投资数据并不能反映真实的投资情况。
在政府治理的过程中，类似的情况非常多。如何选择合适的操作性目标成为政府治理中的关键一环。
也许在投资这个案例中，我们应该关注的并不是投资的数量，而是应该更多地关注地方政府的营商环境，或者解决数据搜集难题，建立真实的实际投资额指标。
当然，在具体操作过程中，还需要考虑更多复杂因素。
对于政府而言，投资并不是本意，增加投资是为了确保未来的经济增速，而保持经济增速是为了解决就业，扩大税基，以便有财力解决各类民生问题。
因此，考察投资，就需要考察不同投资对经济增速的长远影响，比如投资的领域、规模、技术，投资的效率和强度，投资产出比等。
搞清楚了真实性目标，再来设计针对性的操作性目标。设定操作性目标需要充分考虑人性，应假定地方政府在缺乏监管的情况下一定会选择有利于自己的行为。
因此，政策制定者在了解自己的真实性目标的前提下，还应了解政策对象即地方官员的真实性目标，在政策制定过程中应该明白，趋利避害是人类的本性。
要实现这一政策效果决不是一件容易的事，因为它对数据颗粒度的要求非常高，而采集这些数据在过去几乎是不可能的，即便能够采集到，采集成本也会导致政策不可行。
数字改革正是为了解决这些问题，帮助政府获取更细颗粒度的数据，借助一些新的算法，为政策制定提供支撑。
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