熊伟︱文
武汉大学法学院教授
政府对于社会保险从来不能缺位，否则，社会保险制度很难建立及运转。尽管如此，社会保险却不宜依附于财政，二者在法律上应保持独立性，遵从不同的理念和原则，防止在主体和权责方面的混同。我国仿效美国和英国的做法，由政府出面充当社会保险人。社会保险甚至因此被纳入财政管理，其主体、财产、管理、责任等方面都与财政重合。这种严重依附于财政的社会保险虽然在获取财政资金、借用政府信用方面颇具优势，但会带来政府责任的无限扩大以及资金管理方面的僵化官僚。一旦将社会保险趋同于国家福利，淡化缴费与享受待遇之间的关联性，社会保险内在的人性尊严、自我负责、社会连带理念也会受到冲击，参保人的权益保护势必难以周全。因此，应重新审视我国财政与社会保险的关系，基于主体区分重构二者之间的法律关系。
社会保险关系与政府的角色定位
社会保险源于大规模工业社会风险分担的需要。在农业社会中，家庭是基本的生产及生活单位，成员之间的扶养照顾，加上家庭本身的经济积累，基本可以解决健康、养老的问题。养儿防老、积谷防饥，就是这种模式的写照。如果出现更大的风险，基于血缘的家族也可以发挥一定的互助功能。由于当时手工业的规模小，从业人员常常以家庭成员为主，家庭给养仍是主要的保障模式，辅之以行业协会的互助互济，政府一般无需承担社会安全职能。而在工业社会中，城市人口聚居、大家庭的解体、大规模机器生产的引进、高度危险行业的出现，不仅产生了日趋普遍和严重的职业伤害，也让传统的医疗、养老等风险难以继续在家庭内解决。为缓和劳工阶层与资本家之间日益激化的矛盾，也包括作为对抗社会主义思想传播的措施之一，社会保险在俾斯麦时期的德国首先出现，在当时便不是一件让人意外的事情。
其实，不管是养老，还是疾病治疗、失业救济、生育保障，都可以通过国家福利方式提供。相对而言，其分担风险的能力甚至会强于社会保险。但是，天下没有免费的午餐。在现代国家中，高福利总是和高税收连在一起。如果国民相对富裕，收入差距小，让政府有机会获得充裕财力，同时保证福利分配大体公平，这种体制也许的确能运作良好。北欧国家的实践就是例证。然而，要想让国家福利覆盖社会的方方面面，运作成本十分高昂，一旦财政汲取能力变弱，就会陷入入不敷出的境地。另一方面，如果地区发展差距、居民收入差距大，居民贡献不一但福利相差无几，公平问题会因此凸显。因此，虽然各国都在为国民提供福利，但一般限于急迫性事项或特定人群。至于养老、医疗等，由于其构成可预见的持续性开支，将其纳入福利体系的国家并不多见。
相比国家福利，在解决社会风险方面，社会保险的特点在于：第一，社会保险有区别于财政，一般不需要国家提供资金。除非需要特别照顾，否则，所有参保人都必须缴费，才有可能在发生保险事故后享受保险待遇。而国家福利并不以特定个体的纳税作为前提，而是根据需要和可能而提供。第二，社会保险的缴费与享受待遇之间存在着正相关性，一般而言，缴费越多，享受的待遇越高。这种关联性使得保险待遇成为参保人的权利，而不是国家的恩赐。这有助于维护参保人的人格尊严，从心理上摆脱对国家的依赖。而福利标准并不基于纳税数额，是否提供福利，提供多少福利，完全由国家斟酌决定，纳税人没有请求权。第三，国家福利必须以政府名义举办，而在社会保险关系中，政府并不必然成为当事人。即便政府部门承担保险人职责，也可以通过特定的法律构造，让国家与社会保险保持相对独立。
社会保险通常可区分为 “福利型”和“保险型”两种形态。在福利型社会保险制度中，社会保险事务基本上由政府负责，社会保险资金通过税收方式征集，社会保险待遇支付也由政府有关部门负责，政府充当社会保险人的角色。这些国家包括北欧国家、一些英语国家以及部分中东欧国家，如瑞典、美国、英国。在保险型社会保险模式下，社会保险资金通过社会保险费的方式征集，由雇主和雇员供款，强调风险分摊原则，政府只负责行政费用或者若干赤字之弥补。比如，法国和德国就设有专门的非政府组织经办社会保险事务，或者由私人保险公司经办。然而，无论是哪一种类型，只要坚持风险分担的保险原理，就必须遵循风险、缴费与待遇的关联性，坚持精算平衡原则，确保社会保险与财政的区分，让社会保险依法独立运行。
社会保险的经典模式可以简化为，根据法律设定的条件和标准，参保人缴费，保险人承保。保险事故发生后，保险人向参保人支付保险待遇，政府只是履行监管和保障职能，并不直接成为保险关系的一方。即便根据法律授权，政府在缴费标准、待遇确定、资金管理等方面行使一定的职权，政府仍是社会保险关系之外的主体。保险型社会保险与这种模式高度契合。即便是福利型社会保险，虽然政府直接充当社会保险人，财政与社会保险也会适度分离。正如政府对国有资产的所有权职能与对社会事务的管理职能不一样，作为社会保险人的政府与作为公共管理人的政府同样可以区分。通过一定的法律设计，可以创造出公法上的经办主体，如借助信托机制建立基金，代表政府行使保险人权能，免于跟公共管理职能混同。按照这种安排，政府的责任相当于“最后保险人”，它所起到的是支持、保障和兜底作用，而不是替代社会保险人对外承担责任。
有鉴于此，不管是哪种类型的社会保险，社会保险与政府财政都应当分离，社会保险收入不应混同于财政收入，社会保险支出不应定性为财政支出。虽然政府在社会保险改革方面经常居于主导地位，但这绝不意味着政府替代社会保险。如果将社会保险改造为纯粹的财政行为，社会保险将不再具有保险性，与参保人自我负责、风险分担的原理相冲突，而会变成事实上的国家福利。即便政府充当社会保险人，也应设定专门的法律主体独立负责，财政与社会保险仍然得以分离。也只有这样，才有可能坚持社会保险的财务独立性，维护社会保险的保险性质，防止社会保险异化，最大程度维护参保人的利益。
财政扶持与社会保险的财务独立
社会保险财务独立是基金收支平衡的需要，也是参保人自我负责和团体成员之间连带互助的要求，能增强社会主体对社会保险的参与意识和对保险制度的认同感，也可有效减轻国家财政负担。德国社会保险制度基于自治的理念，强调所有社会保险支出、准备金以及行政支出，均应由保费加以支应。即便在政府主办社会保险的国家，通过设计一定的法律架构，社会保险与财政之间仍可保持恰当距离，以保障社会保险的财务独立性，同时厘清政府的财政责任，避免身份混同和责任泛化。例如，美国联邦政府成立社会保障信托，独立于财政运行，不必遵循政府预算程序。政府征收工资薪金税后，随即信托给社会保险基金，作为基金收入来源，用于社会保险开支。
尽管如此，财政与社会保险之间的联系仍无法割断，这在各国社会保险实践中不仅客观存在，而且非常普遍。随着福利国家观念的普及，发展社会保险事业成为国家的义务，享受社会保险则成为公民的权利，一些国家的宪法对此都有确认。例如，我国《宪法》第四十五条即规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”基于这个背景，国家对于社会保险不能置身事外，而必须通过制度供给、财政扶持和信用担保的方式，发起、推动和支持社会保险事业，也包括对社会保险行为的监管和规范。从这个角度而言，财政介入社会保险是国家责任的体现，是现代国家的宪法义务。
财政对社会保险的扶持有很多方式，大多数体现为资金支持，也可能表现为管理服务或制度借用。在资金支持方面，例如，在社会保险事业刚起步时，由于公众接受度低、参保覆盖面不宽、缴费率没有达到预期目标，导致社会保险收入不足，难以应对社会保险待遇的支出。此时，政府即有必要提供资金支持，帮助社会保险解决资金困难，引导和鼓励更多的人自愿缴费，提高保险的缴费率。此外，对于经政府特许的缴费减免，或因政策变化而导致的支出标准提高，财政有责任填补费用，使社会保险基金的利益不至受损。再则，对于未来可能出现的支付不能，政府还有必要未雨绸缪，建立社会保险储备基金，维持人们对社会保险事业的信心。万一社会保险发生支付不能，基于“最后保险人”责任，政府有义务投入资金，对社会保险施加救助。在管理服务和制度借用方面，财政也可发挥多种形式的作用。例如，我国将社会保险基金纳入财政预算管理，同时要求将社会保险资金存入财政专户，一些省份的地方政府还委托税务机关征收社会保险费。尽管有些做法可以从法理上商榷，但毫无疑问，这是典型的财政为社会保险提供管理服务。美国等一些国家开征社会保险税，但仍然维持缴税与保险待遇之间的关联性，并通过信托设立社会保险基金，保证社会保险独立运行。在很大程度上，这种社会保险税也是在借用财政资源，形式上是税，事实上就是社会保险费。税收形式所能提供的，是征税的便利和效率，就社会保险而言，其他的并没有发生变化。此外，尽管社会保险基金不同于财政资金，但都属于公共资金，在公众参与和公开透明方面有共性要求，财政经验也可以为社会保险所借鉴。
该如何看待财政与社会保险的联系？是因为其存在就主张取消社会保险的财务独立性，让社会保险依附于政府财政，还是在承认的同时维持社会保险的独立性？笔者认为答案应该是后者。社会保险的财务独立性是由其内在禀性决定的，并不会因为其与财政联系紧密而消除。如果否认社会保险对财政的独立性，将其混同于政府财政行为，社会保险将不再是社会保险，而可能会变成国家福利。这是因为，社会保险是团体成员共同分担风险的机制，缴费形成的保险基金是应对风险的物质基础，缴费与保险待遇之间的关联性是团体成员自愿参保的心理基础，财务独立则是社会保险有效运行的制度基础。如果保险基金没有稳定的资金来源，如果保险事务没有自主的意思机构，如果保险财产不能被免于外在干涉，而是完全遵照政府财政的运行逻辑，社会保险的“社会性”和“保险性”就不复存在，而成为变相的国家福利。
相比社会救济、社会福利等传统的社会保障项目，社会保险的“社会性”体现得最为明显。社会救济和社会福利仍是国家直接出面解决社会问题，社会本身的主体性并没有体现出来。借助于保险机制，社会保险则在国家与个人之间开创了一个相对独立的社会空间。对于养老、职业伤害、医疗等社会问题，保险团体依据大数法则分摊风险，所有成员共同缴费，共同形成应对风险。在这种机制下，“社会”问题“社会”解决，因此，它是最能体现社会保障特色的领域。尽管国家会对社会保险提供帮助，但这不足以消除社会保险的特性。从法律角度可以说，国家提供物质帮助，只是在履行国家责任。而社会保险事业从国家获取物质帮助，则是公民基本权利的体现。正是由于社会保险在机制上独立于国家财政，才使得国家与社会的二元区分在社会保险领域表现最为充分。
中国社会保险依附于财政的具体体现
中国社会保险明显呈现两面性。一方面，它坚持保险原理，强调参保人自我负责，社会保险收支平衡，保险基金专户管理，经办机构与政府相对分离，希望维持社会保险相对于政府和财政的独立性。另一方面，它又将社会保险纳入财政预算，政府在机构设置、内部决策和资金调度方面强力介入，社会保险和财政很大程度上相混淆，主体、财产和职能的独立性变得模糊，社会保险严重依附于财政。由于社会保险是现代国家的职能，社会保险必然与财政发生关联，其两面性在任何国家都会存在，但其效果却不一致。相容的配置不会发生法理冲突，在分立的基础上发生联系，在联系的同时承认分立。不相容的配置却会导致一方否定另一方，事物内部呈现尖锐的法理冲突。笔者认为，中国社会保险对财政的依附性，本质上存在着反社会保险的因素，需要基于社会保险原理进行协调。
（一）社会保险纳入财政预算与保险原理不符
作为全口径预算管理的一个环节，我国自2010年起试行社会保险基金预算，2014年修订的《预算法》对此正式予以确认，社会保险基金预算成为政府复式预算体系的组成部分。虽然国家加强社会保险管理的初衷可以理解，但是，严格按照这种方式运作的后果是，预算编制和审批机关对社会保险基金拥有裁量权，可以决定收入和支出的项目、标准和规模，这与社会保险收支法定的要求相冲突，对维护参保人之于社会保险的信赖并无益处。众所周知，预算程序是利益主体争夺资金的渠道，也是社会政策博弈妥协的重要机制。对于社会福利、社会救济而言，政府和预算审批机关每年视情形相机行事，这是理所当然的。但社会保险是一种类似于长期契约的机制，依赖强有力的法律制度予以支撑，否则难以取得参保人和全社会的信任。社会保险资金的收入和支出应该事先通过法律明定，并保持其稳定性。一年一度的资金预算分配机制不适于社会保险资金。而如果形式上被纳入预算，实质上却不能接受任何审查，而且必须批准通过，这样的预算程序难以起到作用，反而会消减预算审批机关的权威，也造成了制度浪费，并且增加行政成本。
（二）政府包揽一切，参保人自治管理权被剥夺
由于我国未能区分社会保险与财政，社会保险事务完全被当成政府事务，社会保险的自治被政府规制所取代。例如，虽然按照《社会保险法》的规定，统筹地区设立社会保险经办机构，但其职能仅限于日常业务的经办，不包括社会保险重大事务的决策。在现实中，社会保险经办机构形式上独立，是依法成立的事业单位法人，事实上隶属于社会保险行政部门，人、财、物都无法独立。参保人作为社会保险关系的主体，除了作为缴费义务人和待遇请求权人，没有渠道参与保险事务的决策和管理。社会保险的重大事务决定权掌握在政府手中，包括统筹地区的政府，也可能是上级政府乃至国务院。例如，2016年《关于阶段性降低社会保险费率的通知》就是人力资源与社会保障部联合下文的。医疗和工伤保险报销标准的调整则由统筹地方的政府决定。尽管政府负有“最后保险人”责任，必须维护社会保险事业的正常运转，但既然是社会保险，本质上应该“众人之事众人管”，参保人自治的机会不可以被剥夺。否则，当出现政府损害参保人利益的情形时，参保人很难在决策程序中予以制衡，只能事后通过其他渠道争取改正。
（三）财政补助事由不清晰，侵蚀社会保险的独立性
财政补助是社会保险重要的资金来源。据《2015年人力资源与社会保障事业统计公报》披露，财政对城镇职工基本养老保险的补贴为4716亿元，占该项保险全部基金收入的16%；财政对城镇居民基本养老保险的补贴为2155亿元，占该项保险全部基金收入的75%。不过，在历年的预算、决算或统计报告中，政府都没有列明补贴社会保险的具体事由，而是笼统地将其定性为“促进”、“扶持”或“帮助”。事实上，我国上世纪九十年代建立社会保险制度时，社会保险替政府承担了大量的转制成本，后期又替政府支付了多种形式的政策性支出，包括减免养老金缴费、提高养老金支付标准等。如果将社会保险理解为独立于政府的主体，基于上述事实，政府对社会保险的补助并不是扶持，而是偿还债务。而如果不区分二者的职能，当政府有需要时即命令社会保险配合，事后再以财政补助的形式予以弥补，不利于凸显社会保险的财务独立性，缺乏对社会保险自主意志的尊重，事实上将社会保险作为政府下属主体予以对待。从参保人的角度观察，一旦财政补助在社会保险收入中比重过大，或者补助的频次过高，也很容易淡化自身的权利意识，转而对政府产生心理上的依赖，社会保险的自主性和自治性都会受到影响。
（四）过于倚重预算平衡，为政府滥权提供了空间
《社会保险法》第六十五条规定，社会保险基金通过预算实现收支平衡；政府在社会保险基金支付不足时给予补贴。此处所谓的“预算”，不是指社会保险的内部财务，而应该是指政府预算。由于社会保险收支标准法定，不允许通过预算程序予以调整，社会保险基金预算平衡的方式，只能是从其他政府预算中调入资金，也就是财政补贴。然而，只要社会保险出现支付不足，政府就给予财政补贴，这种大包大揽与社会保险改革的初衷不相吻合，与已践行多年的社会保险内部收支平衡原则也存在冲突。鉴于现行社会保险法规范过于抽象，社会保险费的征收范围、标准大都由政府规定，对社会保险待遇的给付措施，法律也未完全明确，而是授权国务院主管部门或省级政府决定，一旦确认社会保险通过预算平衡收支，当社会保险基金出现资金缺口时，为了减轻自己的财政负担，政府完全可能利用社会保险管理权，提高缴费标准或降低保险待遇，破坏社会保险的内在统一性。
社会保险与政府财政的归位之策
在充分利用政府信用和支持的同时，如何保持社会保险基金的独立性，破除社会保险对财政的依附性，这是中国社会保险必须直面的问题。即便由政府出面主办社会保险，社会保险的财务也应该独立于财政。而要做到财务独立，前提在于二者的主体资格不混同。这意味着，社会保险基金在法律上具有独立性，无论是主体资格、基金财产还是决策程序，都应该区别于财政，独立于政府，遵循社会保险自身的逻辑。虽然在现实中，社会保险和财政联系紧密，但这并不能证明二者本身就是一体，更不能证明彼此之间没必要区分。相反，如能将二者在法律上加以区分，反而能更好地解释这种联系。例如，《社会保险法》第65条第2款规定，县级以上政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴。从行文来看，法律对政府与社会保险基金已经做了区分。不仅如此，从法律属性上分析，“补贴”一般都是指政府对相对人的给付，政府内部的拨款不宜定性为补贴。有鉴于此，笔者认为，我国社会保险制度可从以下方面予以改进：
第一，废除社会保险基金预算，让社会保险脱离财政体系。
社会保险基金预算本身是内在矛盾的概念，在现实中不具有可操作性。这是因为，社会保险关乎基本人权，是国家的宪法义务，其收入和支出都必须法定，不能通过政府预算斟酌裁量。政府预算的意义在于贯彻财政民主，实现议会对财政的控制。如果缴费义务和保险待遇每年都要预算，并经议会审查批准后才能执行，这可能损害参保人的法定权益，也不利于维护其对社会保险的信心。事实上，在预算程序中，议会无权降低或提高法定的缴费标准，也不可能增删法定的社会保险待遇。因此，将社会保险基金纳入政府预算多此一举，且会带来权力体系内部的冲突。废除社会保险基金预算制度后，尽管基金在收入征收、内部管理、外在监督等方面仍与政府保持紧密联系，但二者已经不具有行政隶属关系，转而成为两个独立的法律主体。这种处理不妨碍继续将社会保险收入纳入财政专户管理，但这只能被理解为政府代为管理，因为社会保险基金收入不再是财政资金。这种处理也不妨碍社会社会保险基金编制预算，甚至将预算报送政府、提交人大审议，但其意义只是为争取政府补贴提供论证材料，而不是需要政府或议会审批社会保险基金预算。
第二，坚持社会保险给付的法律保留，减少政府对社会保险的直接干预。
社会保险待遇标准涉及被保障对象的生、老、病、死等社会风险保障，与社会主体的财产保障、甚至生存保障直接相关，需要遵循法律保留原则。 政府通过法律确定社会保险待遇的条件和标准，实际上是政府对参保人的政治承诺。社会保险待遇的标准和条件如果不明确，会导致政府向社会主体征收保险费的对价不确定，社会保险费的征收难度以及社会保险支付中的道德风险会大大提升。我国政府既是社会保险制度的设计者，同时是社会保险的组织者和管理者，两种身份存在一定的利益冲突，更应当尽量避免由统筹级别的地方政府制定社会保险给付标准，防止出现全国社会保险待遇标准不统一，也防止地方政府利用保险人与管理者身份的混同限缩参保人利益。
第三，社会保险费应当依据保险精算调整，实现内部收支平衡。
社会保险收入的主要来源是社会保险费。由于社会保险的财务平衡会受到经济发展变化、物价指数调整等客观因素的影响，在不影响参保主体社会保险权利的条件下，保险费的适时调整必不可少。虽然由于保险费与待遇之间的对应关系明确，保险费的调整不必像税收那样严格遵循法定原则，但也不能完全委托保险人裁量，而应当建立在保险精算基础上。如果按照我国的做法，社会保险基金通过预算实现平衡，或者只要社会保险基金支付不足政府就补贴，由于违背了保险精算平衡的原理，社会保险体系必然难以持续长久。正因为如此，党的十八届三中全会决定明确规定，社会保险基金实行精算平衡原则，这是对我国社会保险改革的方向性指引，未来修改《社会保险法》时有必要贯彻。
第四，社会保险管理应体现公共参与、公开透明。
在我国实践中，社会保险经办机构是社会保险行政部门的下属机构，接受社会保险行政部门的领导。这种体制源于目前财政与社会保险界限不清的事实，与社会保险财政化的理念一脉相承。一旦废止社会保险基金预算，将社会保险与财政体系脱钩，社会保险的管理体制应该随之调整。具体而言，社会保险行政部门只行使监管职能，具体的决策和管理交由经办机构处理。笔者主张，经办机构由政府代表、参保人代表和外部专家组成，内部管理遵循自治原则，在法律确定的治理架构下自律管理。政府不能直接对经办机构发号施令，而只能通过自己派出的代表参与决策。参保人代表的选举或遴选方式由法律规定，外部专家的遴选方式和职责也由法律直接规定。在此基础上，为了防止机构滥权，社会保险基金的财务、投资和管理都应该充分向社会公开，接受公众和政府的监督，以此保障全体参保人的利益，提高管理质量，抵制政府的不当干预。
第五，财政补助应与政府职能保持一致，有理有据。
政府对社会保险的财政投入很多，其性质因政府干预的名目存在差异。在政府组织社会保险事务的情形下，政府一般应承担社会保险运行费用，而不是从社会保险基金中提取管理费；如果政府职能与社会保险分立，当社会保险基金出现支付不能时，财政则应当承担资金周转顺畅的担保责任；对国家主导和推动的转制，如果涉及社会保险问题，财政应承担转制的成本；当政府将弱势群体纳入社会保险时，也应当为这些主体缴纳社会保险费。实际上，这些责任范围不仅可以核算清楚，政府也完全有能力承担。每年政府给予社会保险基金的补贴，本身就蕴含了责任补偿的内容。关键问题是，政府的补贴项目、理由应当明确，让各方清楚自己的责任范围。鉴于社会保险是社会主体自助互助、自我负责的方式，应充分发挥社会主体的积极性和主动性。如果角色和职责不清，政府投入越多，公众在风险应对方面对政府的依赖性越强，反而会加重政府的政治责任。■
本文原载于《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2017年第4期，原标题为“从财政依附性反思中国社会保险”，注释略
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