从经济开发到新城再造——经济园区建设发展的演变历程初探

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钝俚

新中国成立以来，最为成功的应是社会建设成果。改革开放三十多年来，最为瞩目的当是经济发展成就。经济发展的主要阵地，就是各级各类的经济技术开发区。考察集中制造业发展的有限空间区域演变模式，将对区域经济发展形态及未来发展走向有较清醒的认识。

一、基本路径

（一）工业区。最早和最为典型的当属蛇口工业区。与后期工业集中区不同的是，蛇口一直延续着工业集中制造与社会管理社区化的并行模式。全国陆续出现的工业加工区或工业集中发展区，绝大多数演变成为经济开发区或者高新技术开发区。

（二）经济特区。诞生于70年代末80年代初。含海南省在内，截至目前中国大陆地区共有七个经济特区。作为国家对外开放的窗口和名片，已经并将继续在经济管理、社会治理、行政体制等多方面为推进社会主义市场经济发展提供经验和教训。

（三）经济技术开发区。1984年，在14个沿海开放城市建立了第一批国家级经济技术开发区。随着改革开放的深化，经开区建设也从沿海地区向沿江、沿边和内陆区域中心城市拓展。据商务部网站显示，截至2015年底，国家级经济技术开发区已经达到219个。

（四）高新技术产业开发区。1988年8月，创办高新技术产业开发区和高新技术创业服务中心被明确列入火炬计划。各地纷纷结合当地特点和条件，积极创办高新技术产业开发区。据国家科技部公布，截止2015年12月，国家级高新技术产业开发区总数达到145家。

（五）国家级新区。从浦东新区到福建福州新区，目前全国已有国家级新区14个。国家级新区已经上升为国家战略，总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，实行更加开放和优惠的特殊政策作。

（六）国际自由贸易区。自由贸易区（Free Trade Zone）又称对外贸易区或免税贸易区。一般建立在一个港口的港区或邻近港口的地区，它实际上是采取自由港政策的关税隔离区，是全球区域经济一体化的主要形式之一。

二、同异比较分析

（一）创设初衷。就中国现代历史而言，蛇口工业区承担了在国际贸易封锁大环境杀出一条血路的重任。其后的经济特区设立，是在更广领域实现经济管理和社会治理方面探索实践的模板。各类经济园区，主要职能是促进相对有限行政区域经济高速发展。随着世界市场的不断拓展，全球经济一体化浪潮席卷每个角落，自由贸易区成为了先期发达的主权国家参与乃至于主导全球经济发展趋势的必要工具。

（二）利益让渡。“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”，对于资本或国家而言，利益是核心驱动力。同时便产生当前利益和长远利益、国家利益和地方利益、家族利益和资本利益等冲突。避免冲突扩大化的办法有两个：消灭、共生。

1、国际博弈。基于人类社会当下核武器毁灭生灵的威慑，当下及以后国家间单纯的消灭只会出现在绝对强者和绝对弱者之间。文明等级的提升也意味着完全血腥的屠杀并不现实，更多的时候还是体现为货币战争、金融较量。经历了两次世界大战之后，国际间各方目前基本能够管控好分歧，多方谈判机制的基础在于如何实现国家间利益让渡，使得国际贸易规范化、便利化。“喜利畏罪人莫不然”，先期掌握了技术、资本和拥有战争利器的国家会得到更大的利益，所谓弱小国家尽管较少了话语权、规则制定权与解释权，作为回报，却仍然能够得到自我发展需要的部分现实物质利益。这也是小国生存智慧的要义：以主权换生存，以利益换空间。

2、区域竞争。地域之间的差异本就天然，比如历史上中原地区的香辛料最大消费不在本地，而是交易到游牧民族地区，用于日常食物，即肉类的防变质处理。目前地区间发展不平衡，既有区位优势、交通便利等原生元素，也有市场封闭、信息不畅的后发劣势。对于经济发达地方来说，两大压力体现尤为突出：土地、环境。土地资源的不可再生与稀缺性严重制约了建筑业、制造业的扩张，环境的不可承载与大量人员的集聚膨胀形成最大的反差，曾经的区位优势成为了环境污染的重灾区，过往的交通便利造成了人地矛盾、建厂与环保冲突的不可简单区域调和。于是乎，“东莞禁猪”等看似奇葩实则无奈的政策出台也会竞相出笼。

（三）管理模板。人类社会自有自我管理的架构体系以来，着眼于设计和操作层面上体制机制孰优孰劣的争论一直就未停止过。所谓模板，应当是可借鉴、能复制，少走弯路、堵塞漏洞。人性化与标准化（智慧生命与机械程式）如何实现最佳契合，是一切管理者的最高境界。智慧生命的主动选择，一方面意味着执行也许有误差和错误，另一方面标志着创新创造的可能。

（四）政策优惠。政策优惠的本质是区域公共利益被无偿让渡。一个现象需要特别警惕，各个地方为了能够快上项目、上大项目，逐渐陷入利益让渡无底线竞争的恶性循环，把政策优惠变成无法规限制。从国家层面上来说，最惠国待遇就是比较极端的例子。从区域经济发展上讲，先期发达地区早在十多年前就进入了“招商选资”，而中西部绝大部分地区仍然在“大优惠全让渡”的框架内四处奔走盼着企业、资金和项目的到来。

三、转型升级方向探讨

（一）从产品制造向总部经济转变。大型企业从制造成本、人力资源、市场布局等要素出发，把原有园区内的制造业部分或全部逐渐转移到其他地区，从而在起步园区弱化制造功能，留下设计、研发、营销、财务等团队，使得原有区域成为集团企业发展中的总部。

（二）从工业先导向业态多元转变。机械力运用下制造产业的出现，导致两个趋势：一是人类自身娱乐消遣的消费品需要更大幅度的制造出来；二是商品对于原料和资源的需求不可抑制，智能机械化产生大量无法由制造业本身容纳的人群，于是转而产生出人对人服务的新兴产业。各类园区的路径深深打上这个烙印，工业发展壮大后，金融保险、中介服务、社区功能相应出现。

（三）从企业管理向社区治理转变。制造业本身是现代国家的立国基石，随着机械化和智能化的发展，诸多一线操作岗位都会不断谋求非人工化。富士康的转型就是如此，曾经一个企业一座城几十万人在生产一线操作的场景不断削减，自动设备大量进入，原有的车间式工厂、监工式管理构架悄然演变为社区型、花园式企业集团。改革开放初期努力想要打破的“小企业大社会”格局以“大社区小社会”的面貌完成华丽转身。

（四）从资源前线向控制后台转变。资源型城市通常面临两难选择，一是资源富集地采掘加工企业的进入可实现运输成本降低带来的效益最大化；二是自然资源总量是有限的、构成是复杂的，基于一切技术手段的先进性都具有历史的阶段性和制约性，做到资源的完全利用是不现实的，本土加工会造成环境污染自然破坏，同时一旦资源开采完毕，曾经繁华的现代新兴工业都市有演变成为“空城”“鬼城”的极大可能。而在资本领域，资源争夺的最前线布局主要力量已经由直接派出工程技术队伍全程参与转向资本收购技术控制为主，以后期深度开发换取前期适度开采的掌控权。

（五）从政府推动向资本驱动转变。当前国际资本已超越了曾经的卡特尔、辛迪加、托拉斯或康采恩等外壳，重心由生产环节转向“资源掠夺+知识壁垒+资本控制”的全面利益最大化攫取。在公共权力与公共资源的控制分配体制被市场化之后，资本总是赢得与政治较量的胜利。

（六）从工商之都向产业新城转变。发展到眼下的国家级新区、实验区及自贸区，已经打破一二三产业的界定，将主要着眼于经济发展风向标的园区定位调整为区域社会整体发展有效治理的实验区，用产业新城促进各产业互动融合、化解城乡二元结构矛盾，即中国城市化道路。产业新城是经济和城市建设实现相互促进共同发展的目标，他将在三个方面试图找到有效路径：如何平衡产业布局、人口规模、空间规划等城市发展的整体性和系统性；如何把握企业生产、居民生活、环境生态等要素协调的有机统一和利益相关；如何制衡产业资本、服务政府、自由公民等社会关系的秩序规范和权责边界。

四、防范“化外之地”潜在风险

当外向型经济和国际化视野成为经济全球一体化发展的必然时，产业园区作为国家经济发展的主要阵地，承载的已经远远不只是经济领域的利益分配，更有政治渗透、意识形态争夺的冲突，如何不变成“化外之地”和法律规章制约的空白之所，破解从最惠国待遇到治外法权的窘境，如何实现主权国家的全域治理，这是当前需要深入研判的一个重要内容。

（一）问题剖析。

1、经济附属化。除非已掌握核心关键技术或者金融工具，很难会有从知识产权到资本投入属于自我掌控的大型或跨国企业，更多的都是依附于在“世界工厂”旗帜下的国际制造加工的再分工，利益链条最低端经不起风吹雨打。眼下的广东“腾笼换鸟”虽有主动作为的想法，但更多还是命运掌握在他人手中经济附属化的无可奈何。

2、政治低俗化。在完全资本控制的市场经济条件下，政治人物不再处于社会权势榜单的最高位，政治本身也不得不迎合市场、市侩，走向娱乐无底线的尴尬，把世俗化演变成低俗和庸俗，以当一个好戏子获得资本的赞助和所谓的选票。相反的是，资本大鳄们将自己完美隐藏起来，当起了幕后操作的编剧、导演和监制。作为资本富集地，产业新城更多为资本的天堂、政治的剧院，政治矮化低俗化不可避免。

3、社会两极化。防范中国经济拉美化的核心关键就是不让富人区和贫民窟的绝对隔离现象出现，不过近些年来却有力不从心之感。从房地产市场发端开始，它所承载的就已经超越了住有所居的范畴，一般性安居住房与高档商住小区的泾渭分明，各不往来。所谓的无钱无权的会被集中在相对狭小的范围，形成从居住到保障、从服务到生存的社会两极化。

4、治理无序化。近几年较大灾难之中，除自然灾害的不可抗力以及采掘自然资源的特殊产业（矿山）外，几起可以称为完全人祸的灾难或生产性安全事故都发生在园区，特别是与外资外企密切相关的区域：昆山尘爆、滨海新区爆炸、深圳山体滑坡。如同先发展后治理的环境保护困境一样，资本聚集区域的社会治理也陷入了乱—治—乱的恶性循环。特别是海外资本与国内新兴权贵资本纠结在一起时，社会治理陷入利益集团缠斗，上下其手，内外勾连，具体治理者就不再单单是睁一只眼闭一只眼，而是必须选边站队。个别手握权力的便置国家法纪于无地，用国家公权之器，借行政管理之名，行权钱交易之实，与利益有关无问题制造问题，与好处无益有困难绕开困难，致使管理无序、治理失范。

（二）、防范对策

1、主权第一。现代意义的国家，主权完整是首选项，作为特殊让渡，有最惠待遇的个别情况，在经济发展的初期是必要和必须的。当经济总体发展水平上升综合国力增强之后，就必须考量逐渐适度恢复主权第一的基本原则，决不允许有“特殊公民”和“治外法权”，以确保国家经济和政治的安全。当前应当是外资在中国原始积累行将结束的前奏，近期最低端的劳动力密集型的加工制造大量外迁至东南亚和南亚，一方面反映我国劳动力成本提高带来的人工成本压力，另一方面暴露的是国内生产厂商与国际资本意欲摆脱绝对控制的话语权、规则权、定价权的核心冲突。民族资本与外来资本迟早会有这样一种平等的博弈，对于局势向何处发展，需要研判。

2、全域治理。政府全域治理本质上是在具体经济行为让市场起决定性作用基础上，如何更好发挥政府作用，防范国家和公共安全的潜在风险。对于社会公民和在本地经商办企业的一切外来人士，要做到一视同仁不偏不倚，安全生产等基本要求严格执行法律规定，该监管必须监管；重大本土融资行为需要彻底了解背景和底线，按章审查批准；涉及公民基本权益保障的，不能对于明知违反基本法律规定的行为放任不管；涉及国家秘密的，不能因为看起来投资大项目好久无底线无原则让步和允诺。

3、责任担当。需要厘清企业解决就业创造价值与政府提供全民公共服务的界限，不能撂挑子卸担子。以富士康为例，最早的独立王国式管理一方面看似减小了当地政府的压力，但另一方面却也使得企业内部脱离了属地政府的基本管理，所有员工的除却技术层面教育之外的社会认知、价值判断和信仰立场等会极大扭曲。如果社会公民只有在负面新闻中发现政府的影子，那么这是行政危机的先兆。在工业社会和后工业时代，政府需要充分运用新媒体传播手段，用喜闻乐见的方式，在公共信仰和基本价值等方面加以引导，提早防范可交换商业价值定格为社会公共价值带来的社会价值观坍塌风险。

4、创新驱动。从创造力培养来说，拿来主义是第一步，但不是最终目的。山寨可以贪图一时之快，缓解不时之需，但不能提高国际核心竞争力，更不能奢谈适应规则并改变规则。在宏观层面上，当前可以考虑制定国家自贸区的单行法律，一方面可与国际惯例正常有序接轨，另一方面也将以我为主互惠互利的规则指向灌输其中，而不是如同世贸谈判那样被动接受和执行。对于经济特区等独立行政实体单元，应当考虑采取政治指导、经济独立、文化包容的方针，以工业制造的创新技术引领国内制造提档升级，以优势资本的灵活投放带动世界市场拓展深化，以民族文化的兼收并蓄提振文明复兴国家形象。

从单纯着眼于经济发展的园区建设开始，走到承担全民生存就业的社会全域发展产业新城，我们用了不到三十年时间。破解经济发展困局带动同时，还需要承载破解城乡二元结构的难题，无疑还有诸多现实矛盾和问题需要在发展的路径中不断探索和解决。笔者坚信，无论是淡淡乡愁的眷恋，还是现代文明的召唤，都会在中华复兴的进程中以文化的力量实现和谐完满。

附：经济园区概况对照表