今天下午2点，在北京市海淀区人民法院，阿苏卫垃圾焚烧项目环评审批行政诉讼案终于要开庭审理。这距离起诉立案的日子已去1年零2个月有多。

案子的原告是阿苏卫垃圾焚烧项目周边的居民，共同被告是中华人民共和国环境保护部和北京市环境保护局。

案子的起因是居民认为北京市环保局对阿苏卫项目环境影响评价报告书作出的批准决定违法，所以向环保部提出行政复议申请。而后环保部作出维持北京市环保局审批决定的复议决定。居民不服复议结果，向法院提起了行政诉讼。根据行政诉讼法，作出行政审批决定的机关和维持审批决定的复议机关应成为共同被告，所以今天下午环保部和北京市环保局的代表都应出现在海淀区法院的法庭。

因为我们尊敬的陈吉宁部长是环保部的法定代表人，所以按法律而言，他是可以亲自出庭代表环保部应付此次诉讼的。虽然此事发生的概率较低，但关注这个诉讼的朋友们可能心里还会存有一丝悬念。

我自己是真心希望陈部长能出现在法庭上的，不为案子谁赢谁输、焚烧项目最终是否开工运行，而为环评制度、环境科学、公众参与的底线还值不值得各方坚守。

附2016年1月8日发表的一篇博文《环评风暴有盲区 居民起诉环保部》，总结了阿苏卫环评审批中存在的最严重的问题。

环评风暴有盲区 居民起诉环保部

据说环保部又刮起了新一轮的“环评风暴”。且不论这样的比喻是否恰当，有目共睹的是，过去一年里该部针对环评乱象采取的政策措施还真不少，例如：清理“红顶中介”，使环评机构与环保行政部门彻底脱钩；勇敢拒批或叫停全国各地总投资达千亿元以上的“重大项目”；出台新办法回应长期令人诟病的“公参造假”问题；针对不合时宜的技术导则开始征求公众意见准备予以修订。总的来看，这一系列动作不可谓不及时，不可谓不实在。

本以为在这样的利好形势下，前段时间饱受批评的北京阿苏卫循环经济园项目（主要为日处理3000吨的生活垃圾焚烧项目）的环评工作可以得到环保部的严肃审查，甚至谨慎叫停。但该部却最终无条件地维持了北京市环保局的相关批复，不仅没有真正解决问题，还进一步将自己推向社会争议的风口浪尖。

近日，一直不甘心接受缺陷环评的阿苏卫居民已依法向人民法院提起了诉讼，要求判决环保部及北京市环保局的行政行为违法。这回，环评风暴的策动者能否也接受一次关于环评正义的洗礼？

陈吉宁部长

一、拖延2个多月才作出的行政复议决定

阿苏卫垃圾焚烧项目环评工作始于2014年7月，即环评单位中材地质工程勘察研究院有限公司接受建设单位北京华源惠众环保科技有限公司委托，开始编制项目环评报告书的时候，终于2015年4月28日，即环评审批部门北京市环保局作出该项目《环境影响批复》之日。

在环评工作开展的9个月中，项目选址地周边居民通过研究、调查以及各种公众参与程序，包括座谈会、听证会，先后向建设单位、环评单位、审批部门多次提交反对意见并指出多处违法违规问题，但始终未获这些单位或部门的真正重视和有说服力的回应。

正因如此，当居民一得知北京市环保局作出的批复决定，便立即聘请律师，准备向环保部提起行政复议，以求公证裁决。

2015年6月30日，环保部收到并正式受理了阿苏卫周边居民的复议申请。按照《行政复议法》，它应当在自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；若需要更多时间审理，延长期限最多不超过30日。由于环保部在8月18日作出了延期审理的决定，所以此案法定审理时间最长可至90天。

然而，本来最晚应该在9月底得到裁决结果的居民，竟然要等到12月17日才收到环保部的复议决定书，而决定书的落款日为12月8日，距受理日已经过去了整整161天，比法定审限多出71天。

其实，就在法定审限届满前夕的9月25日，复议申请居民代表和律师曾亲自往环保部跑了一趟。他们当时是急着要去提交一些重要的补充材料，因为担心审限很快届满，复议决定随时会下，从而错失让环保部了解新情况的机会。

当天上午，居民和律师到达环保部后，正遇部机关开干部会议，所以11点后才等到环评司一位负责阿苏卫项目的副处长的接待。由于副处长着急要到另外一栋楼继续开会，居民和律师也着急要陈述意见，所以双方干脆在部办公楼门外的一辆轿车旁铺开了复议材料，开始讨论问题。

对于审理时限的疑问，副处长的回应是，9月底并不是环保部应当做出决定的最后日子，因为他们要对项目选址地进行现场勘验，而此项工作所花的时间不能计入法定的审理时间。而且，既然居民补充了新的材料和意见，环保部自然还要多一些的时间考虑。

有了副处长的解释，居民和律师反而感到宽心，因为他们倒不希望环保部马上作出决定，生怕复议审查人员在没有充分了解实际情况，尤其是听取居民意见的状态下，承受不住压力，维持北京市环保局的批复结果。

本来只是期待要多争取一点时间让环保部谨慎考虑复议决定的阿苏卫居民们，实在没有想到，环保部所说的勘验工作，或其他可以排除在法定审限之外的事项一下让复议审理工作延长了2个多月，而且等来的竟是一份缺乏说服力的决定。

阿苏卫居民

二、“于法无据”还是“目无法据”？

这份复议决定最让人大跌眼镜的地方就是环保部说申请人提出的多项环评审批违法指控“于法无据”，但面对居民努力举出的法规证据，却没有给出实质性的反驳或解释，显得苍白无力。这些指控包括：水影响评价未通过就受理环评报告，所依据的规划无规划环评，项目垃圾处理量超出规划总量控制目标，没有遵守污染物排放“减二增一”政策等。因篇幅所限，本文仅举一例讨论，即先受理环评，后通过水影响评价的程序违法问题。

早在环评受理公示期间，居民就已向北京市环保局发出提示：按照政策和实际情况的要求，阿苏卫垃圾焚烧项目需要制定水土保持方案。《环境影响评价法》第17条规定：涉及水土保持的建设项目的环境影响报告书“必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案”。全国人大常委会法工委编写的环境影响评价法释义也指出：“涉及水土保持的建设项目的环境影响报告书中的水土保持方案须经水行政主管部门审查同意后，该环境影响报告书再由有关环境保护行政主管部门审批。”

在北京地区，为提高行政效率，水土保持方案已经和其他两项涉水行政审批事项，即水资源论证和洪水影响评价合并为“水影响评价”，但丝毫不能动摇该方案的行政审批——无论是单独审批，还是并入“水影响评价”审批，仍是环评审批的法定前置条件。

而阿苏卫项目环评的事实是：报告书在2月15日向北京市环保局报送时，没按环评法要求“包含水土保持方案”，而且当时项目水影响评价整体还未通过北京市水务局的审批。3月16日，北京市水务局发布公示，显示项目水影响评价整体未通过第一次技术审查，意味着水土保持方案还未获批复。直至5月8日，该方案才随水影响评价整体获得北京市水务局的审查同意。这时距北京市环保局批准环评报告书已经过去了10天，完全颠倒了环评行政审批的程序。

在4月23日举行的环评行政审批听证会上，北京市环保局环评处官员举出以下两条理由为颠倒行政审批程序辩解：一，国务院在2014年发布了新政，环评和其他行政审批事项可以并联执行。二，北京市也有相关并联审批的政策。

以上两条理由无疑是对现行法规的曲解。这位官员所说的国务院国办发[2014]59号文件《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》，的确涉及“并联审批”的事情，但只要稍微一读其内容，便知道这个“并联审批”针对的是发展与改革主管部门负责的“投资项目核准”程序，与《环境影响评价法》所规定的环保行政主管部门所负责的建设项目环评审批，完全是两个不同行政主体的不同行政许可行为。况且，该文件还只是一个工作方案，其主张需经修改现行法律法规才能得以确认。此外，环保局官员所说的北京市地方政策一直没有向公众公开，即使其存在或确有相关规定，也绝不可以与上位法相冲突。

面对复议申请人和被申请人各自提出来的彼此相冲突的“法规依据”，环保部最后在没有给出任何分析评判的情况下，竟稀里糊涂地来了个“于法无据”，要么是负责复议审理的官员真地没看到相关材料，要么是他们迫于必须做出某种决定的压力，无法直视摆在他们面前的让人棘手的现实。

糊涂的“于法无据”

三、二噁英依法评价何其难

笔者和同事一直关注垃圾焚烧产生的二噁英污染问题，所以较为细致地阅读了阿苏卫项目环评中的二噁英评价部分，结果发现存在多处不符合现行评价技术导则和不能有效预防公共健康风险的地方，所以就在环评二次和三次公示期间重点向建设单位、环评单位和审批部门提出了相关意见，也在4月23日的听证会上重述了这些意见。然而，直至环保部做出复议决定时，这些问题仍然得不到上述单位、部门，乃至复议机关的正视；它们一方面拿不出切实理据说服公众，另一方面却总能得出相关评价“符合技术导则”的结论，让人感觉不能以理服人。

环保部的复议决定是这样为阿苏卫项目环评报告辩护的：“根据《环境影响评价技术导则 大气环境》（HJ2.2-2008）7.3.2.2规定，‘每期监测时间，至少应取得有季节代表性的7天有效数据，采样时间应符合监测资料的统计要求。对于评价范围内没有排放同种特征污染物的项目，可减少监测天数’。据此，环评单位以涉案项目周边不存在排放同种特征污染物的建设项目为由减少监测天数的做法，符合技术导则要求。”

诚然，现行技术导则上是有环保部所引的那段话。所以，针对居民提出的监测时间不足7天的意见，该部认为阿苏卫项目属于周边不存在同种特征污染物排放源的情况，可以将监测时间缩短到3天。可是，只要通篇查看一下环评报告书，里面根本没有关于涉案项目周边二噁英排放源的调查分析，环保部怎能就此认为该项目符合减少监测天数的条件？

环保部这段关于二噁英问题的裁决，更严重的问题在于避重就轻。笔者和居民除了指出监测天数不足以及环保部在复议书中回应过的高危人群二噁英健康风险评价缺失的错误外，还通过提交公参意见、听证会发言、复议申请书、复议申请补充意见等形式，反复说明阿苏卫项目二噁英评价存在着更深层的问题。

根据《环境影响评价技术导则 大气环境》（HJ2.2-2008），建设项目应循如下基本步骤对环境空气质量现状进行调查与评价：（1）通过获得监测资料或进行现场监测，掌握能够反映环境空气质量现状的相关监测数据；（2）如果可以获得已有的监测资料，则应对照各污染物有关的环境质量标准，分析其长期质量浓度（年平均质量浓度、季平均质量浓度、 月平均质量浓度）、短期质量浓度（日平均质量浓度、小时平均质量浓度）的达标情况；（3）如果缺乏监测资料，则只能进行现场监测，然后计算并列表给出现场监测所得的各取值时间最大质量浓度值占相应标准质量浓度限值的百分比和超标率，并评价达标情况。

由上可见，不论现状调查是依靠历史监测资料还是现场实测，其结果都要和相应的环境质量标准进行比较分析。但问题是，垃圾焚烧项目的二噁英评价应该比照什么标准进行呢？按照环发[2008]第82号文《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》，生活垃圾焚烧发电项目“对二噁英环境质量影响的评价参照日本年均浓度标准（0.6pg TEQ/m3）评价”。

由于法规设置的评价标准是年均浓度限值，因此在缺乏历史监测资料的情况下，需通过实际监测来获得环境空气二噁英的年均浓度值，才有可能与标准限值进行比较。而环保部在复议决定中所提及的阿苏卫项目环评的实际监测时长仅为3天，其方法、频度和代表性只能满足获得日均值的要求，完全不适用于评估年均水平，因为按照现行的《环境空气质量标准》，要满足污染物年均浓度数据的有效性要求，须同时掌握全年和每月分布均匀的60个日平均值。

环评单位显然意识到了实际监测数据和法规所定标准限值是性质不同的数量，不能直接进行比较的问题，但他们采取的解决办法却并不是制定合理的抽样方案，老老实实地获取实测年均值，而是通过将标准所要求的年均限值“折算”成日均限值来与几个实测数据进行比较。

环评报告是这样介绍其“折算方法”和评价结果的：“目前，国际、国内尚无二噁英日均质量标准限值，参照《制定地方大气污染物排放标准的技术方法》（GB/T3840-1991）中相关理论，折算二噁英的日均浓度比较限值3.52 pgTEQ/m3……各监测点大气中二噁英日均浓度范围为0.41~0.53pg TEQ/m3，均低于比较限值（3.52pg TEQ/m3）。”

不客气地说，阿苏卫项目环评将法规设定的年均限值0.6pg TEQ/m3，放大5.87倍，变成日均限值3.52 pg TEQ/m3的做法，无异于“炮制”出一项新的环境空气二噁英标准限值，既无法规依据，又无科学依据。

实际上，已于2009年废止的旧《环境影响评价技术导则 大气环境》（HJT2.2-1993）曾推荐过日均值和年均值相互折算的系数（0.33：0.12），但在新版技术导则中已被删除，说明这种折算方法根本没有科学参考价值。尽管旧方法已被新导则抛弃，但阿苏卫项目环评却还在试图为它找到新依据，并最终将目光投向了《制定地方大气污染物排放标准的技术方法》这一文件上。

且不论这份“技术方法”已经非常老旧（制定于1991年），内容可能已经不合时宜，它所规制的对象分明是大气污染物的排放标准，理论上而言与此处讨论的环境空气质量标准是两码事。可能正是意识到两种标准之间的差别，所以环评报告隐晦地称它所参照的是该技术方法的“相关理论”。而这相关理论是什么？能否从制定污染物排放标准移植到确定环境空气质量标准上？报告书没有作出详细解释。

事实上，只要稍微熟悉环境空气质量标准制定原理的人就知道，污染物浓度的取值时间主要是根据该污染物不同暴露时间所产生的不利健康效应所决定的。某项污染物的危害如果主要表现为短期暴露产生的急性健康效应风险高，那么就需要选取24时、1小时，甚至半小时这样的短期平均浓度限值，如果某项污染物的危害主要表现为长期暴露产生的慢性健康效应风险高，那么就需要选取年平均浓度限值。如果短期和长期暴露的健康效应风险都可能实际存在，那浓度限值要同时考虑短期和长期时间取值。

目前国外之所以将环境空气的二噁英浓度限值的取值时间定为年平均值，就是考虑到空气中的二噁英浓度，即使遭遇强污染源影响，距产生急性中毒效应的水平还非常的远，但低水平的长期或终身暴露却已被证明会产生不可接受的健康风险。所以，应当选取年平均浓度作为环境空气二噁英浓度标准限值。由此我们可以看出，任意创造某时间取值的污染物浓度限值，甚至将之用于评价环境空气质量现状是完全错误的。

面对以上反复被提出来的二噁英评价问题，环保部最终也采取了和北京市环保局一样的态度——摆在一边，装作没有看见。但也由此可以预见，既然没有政府部门真正将环评法规、技术导则、科学理性当回事，那么将会有更多环评报告拷贝阿苏卫垃圾焚烧项目的错误评价方法，由此引发的环评失效和二噁英污染危机实际就在眼前。

四、公众参与的诚意何处体现？

坦白讲，阿苏卫居民在向环保部提出复议申请的时候，心里也没有报太大的希望，因为不相信它能扛得住来自强势地方政府的压力。尽管如此，他们还是觉得环保部在对待公众意见上应该会更积极、更公正、更超然一些，所以仍旧抱有一丝期待。

12月7日，居民以为翻盘的机会来了。这一天，北京市市政市容委、环保局、昌平区市政市容委、阿苏卫垃圾焚烧项目的建设单位、环评单位一行七人首次一同来到据焚烧厂选址大约4公里的橘郡小区，与反对项目建设的居民代表座谈，“听取意见”。

因为当时行政复议结果未出，居民自然将这些人的到来看成是环保部对北京市相关部门施加一定压力，要求其进一步了解居民诉求的积极作为。而此前无论是环评简本公开、公众意见调查、公众意见记录和反馈、听证会组织等公众参与环节，居民认为都出现了违法违规的情况，并强烈质疑建设单位、环评单位和审批单位对待公众参与诚意不足。这回他们能集体到现场来，也许会是重树信任关系的机会。

然而，座谈会的过程让居民感到这些到访者好像仍然不是诚心来听取意见、解决矛盾的。有如下几点细节为证：（1）环评单位代表，到现场只待了一会儿，人就不见了，待居民有问题问环评单位的时候，已经没了说话的对象；（2）牵头组织这场座谈的市政市容委官员，来前似乎功课没有做好，很多关于事件进展的基本问题，尤其是争议问题，都不太了解，和居民的对话无从有效展开；（3）居民反复提及的几份政府文件的内容，在场官员吞吞吐吐，不能作有效答复，只说需要进一步沟通，再向居民告知；（4）对于居民提出的几项违法违规问题，如评价范围“恰好”取了法定最低值，未通过水影响评价受理环评，二噁英评价违规，未执行污染物排放“减二增一”，未认真审查公众意见调查表、未充分考虑反对意见等，在场官员依旧坚持所有事情都“依法依规”，却仍不提出有说服力的理由和反证。

会后，心里愤懑的居民立刻起草会谈纪要，准备将座谈会的真实情况反馈到环保部，请环保部在复议审理过程中进一步看清事实真相，作出公正裁决。然而他们万万没想到的是，就在座谈会结束的第二天，当他们还在准备奋力上书的时候，环保部其实已经悄悄作出了复议决定，只不过公文在9天之后才送达到申请人手中。

在对复议结果倍感失望之余，阿苏卫居民到现在也不能理解：复议结果反正都已经写好了，还匆匆在前一天开个座谈会干什么？这个过场究竟是走给谁看的？

走过场的座谈会

既然居民无法再指望环保部叫停阿苏卫垃圾焚烧项目，他们只能按复议决定书最后一段话所提示的：“申请人如对本复议决定不服，可以在收到本复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”

据悉，2016年1月4日，阿苏卫居民委托律师，向北京市海淀区人民法院依法起诉了阿苏卫项目环评的批复单位北京市环保局，以及维持批复的单位中华人民共和国环境保护部。也许唯有在公众的持续参与和监督之下，刚刮起来的“环评风暴”才能获得真正的动力，走向纵深。