陈鑫红与杭州市国土资源局萧山分局行政裁决二审行政判决书

陈鑫红与杭州市国土资源局萧山分局行政裁决二审行政判决书

发布日期:2016-11-07 浏览：16次

浙江省杭州市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2016）浙01行终285号

上诉人（原审原告）：陈鑫红，男，1966年7月25日出生，住杭州市萧山区。

委托代理人：李刚、周宁泽，北京泰维律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：杭州市国土资源局萧山分局，住所地杭州市萧山区育才北路508号。

法定代表人：谢国民，局长。

委托代理人：朱亮，该局工作人员。

委托代理人：沃青雯，浙江王建军律师事务所律师。

被上诉人（原审第三人）：杭州市萧山区人民政府城厢街道办事处，住所地杭州市萧山区城厢街道文化路138号。

法定代理人：施海勇，该办事处主任。

委托代理人：ＸＸＸ，该办事处工作人员。

委托代理人：徐狄卿，浙江法君律师事务所律师。

上诉人陈鑫红为与被上诉人杭州市国土资源局萧山分局（以下简称萧山国土局）、杭州市萧山区人民政府城厢街道办事处（以下简称城厢街道）拆迁行政裁决一案，不服杭州市萧山区人民法院（2015）杭萧行初字第182号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月22日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

萧山国土局于2015年6月10日作出萧土资裁字[2015]第4号《房屋拆迁争议裁决书》，主要内容为：一、申请人城厢街道对被申请人陈鑫红（户）房屋拆迁补偿形式为货币补偿，目前应当按照杭州震元房地产评估有限公司（以下简称震元公司）出具的房屋拆迁补偿价格估价报告的金额1632894.51元进行补偿。二、根据拆迁许可证和拆迁方案的规定，被申请人的安置方式为调产安置，安置地点为城厢街道湖头陈社区，安置人口为3人，安置面积为高层240平方米（按4人计算）。三、被申请人应在本裁决书生效之日起15日内完成搬迁，并将房屋交付申请人予以拆除，且自行过渡；过渡期限为腾房之日起24个月，临时过渡费按每人每月400元发放，共计28800元整（实际过渡时间超过24个月则翻倍发放）；搬家补助费标准为一次性每人300元，共计900元整，总计29700元。其他补助按拆迁方案补偿。四、申请人目前实际应支付被申请人拆迁补偿费1632894.51元和过渡费等费用29700元，合计1662594.51元。此款在本裁决生效之后十五日内履行。

原审法院经审理查明：城厢街道因萧山区城厢街道湖头陈社区城中村改造建设需要，于2010年5月17日依法领取了萧土资拆许字（2010）第06号《房屋拆迁许可证》，于同日登报公告，拆迁范围为东至风情大道，西至滨江区，南至笠帽山，北至滨康路。后该《房屋拆迁许可证》经四次依法延长拆迁期限，并均依法进行公告，第四次延期后，拆迁期限至2015年12月8日。案涉房屋位于萧山区城厢街道湖头陈社区，在该拆迁许可的范围之内，该房屋的拆迁安置人口为陈鑫红、陈鑫红的妻子周海娟、陈鑫红的儿子陈泽锋（符合领取《独生子女父母光荣证》的条件），户主为陈鑫红。2010年1月15日，城厢街道与震元公司签订《房屋拆迁评估委托协议书》，委托震元公司对案涉建设项目所需拆迁的房屋进行评估。2013年10月31日，震元公司在对案涉房屋进行评估之后出具了《估价报告》，根据该报告，估价时点为2010年5月17日，以萧政办发[2009]95号文件作为估价依据之一，采用成本法进行评估，案涉房屋拆迁补偿价值为1632894.51元。城厢街道于2013年10月31日将该《估价报告》送达陈鑫红。2014年3月24日，震元公司对《估价报告》进行复核后维持了该评估结果。因城厢街道与陈鑫红就案涉房屋拆迁补偿问题不能协商一致，城厢街道于2015年5月14日向萧山国土局提出行政裁决申请。萧山国土局经审查后于同年5月15日受理了裁决申请，并于同日向陈鑫红发出《房屋拆迁争议答辩通知书》和《房屋拆迁争议调解会通知书》。陈鑫红于次日向萧山国土局递交《中止裁决申请书》，认为因案涉拆迁许可延期行为的行政诉讼案件正在杭州市中级人民法院审理中，且陈鑫红就案涉地块征地批准文件已经向国务院申请行政裁决，故要求萧山国土局中止案涉行政裁决程序。萧山国土局于同年5月20日向陈鑫红发出《房屋拆迁争议不予中止决定书》，对其中止裁决申请不予准许。其后，陈鑫红再次申请中止裁决，萧山国土局认为陈鑫红未提供国务院受理其行政裁决申请的材料，故对其申请不予准许。萧山国土局于同年5月29日召开了由多个部门参加的调解会，因陈鑫红未出席调解会，无法进行调解，调解终止。萧山国土局于同日向陈鑫红和城厢街道发出《催促签定拆迁补偿安置协议通知书》。因陈鑫红和城厢街道在催促期限内未签订协议，萧山国土局于2015年3月10日作出了萧土资裁字[2015]第4号《房屋拆迁争议裁决书》，并于同日送达各方当事人。陈鑫红不服该行政裁决，遂诉至原审法院，请求：1.撤销萧山国土局作出萧土资裁字[2015]第4号《房屋拆迁争议裁决书》的行政行为；2.请求依法对萧山国土局适用的《裁决办法》、杭政函[2014]136号文件、[2009]3号文件、萧政办发[2009]95号文件、萧政办发[2013]149号文件、萧政办发[2010]30号文件等规范性文件的合法性进行审查。

原审法院认为，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条第一款、第三十六条以及杭州市委〔2001〕8号文件第四条第（二）项、第五条的规定，萧山国土局具有作出被诉行政裁决的职权。城厢街道取得了案涉房屋所在地块的拆迁行政许可，该行政许可未被相关职权部门撤销、认定为违法或无效，城厢街道具备拆迁人资格。案涉房屋的评估报告系具有相应评估资质的评估机构作出，评估主体适格。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》、杭政函[2014]136号文件、[2009]3号文件、萧政办发[2009]95号文件、萧政办发[2013]149号文件、萧政办发[2010]30号文件是杭州市人民政府和萧山区人民政府及其工作机构在其职责范围内制定的规范性文件，不违反上位法律、法规或规章的规定，陈鑫红在附带审查请求中对其合法性提出的异议不能成立。上述相关文件是萧山区范围内确定集体土地上房屋拆迁补偿安置标准的有效规范性文件，萧山国土局对评估报告审查后，依据上述文件对案涉房屋补偿安置问题作出裁决并无不当。综上，被诉行政裁决认定事实清楚，适用法律、法规正确。萧山国土局在受理城厢街道裁决申请后，向陈鑫红送达答辩通知书、向陈鑫红和城厢街道送达调解会通知书、组织双方进行调解、催促双方签订拆迁补偿安置协议等程序，之后作出被诉行政裁决，裁决程序合法。陈鑫红的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回陈鑫红的诉讼请求。

宣判后，陈鑫红不服，向本院上诉称：2015年6月10日，萧山国土局针对城厢街道与上诉人的房屋拆迁争议作出了萧土资裁字（2015）第4号《房屋拆迁争议裁决书》，上诉人不服，遂诉至原审法院。2016年3月24日，原审法院作出（2015）杭萧行初字第182号行政判决，驳回了上诉人的诉讼请求。上诉人认为，萧山国土局作出萧土资裁字（2015）第4号《房屋拆迁争议裁决书》的行政行为违法。首先，城厢街道不具有取得《房屋拆迁许可证》的资格，也不能作为裁决的申请人。其次，中纪委、监察部早在2011年就下发了(中纪办（2011）8号)文件《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》，明确要求在“《土地管理法》等法律法规作出修改前，集体土地上房屋拆迁要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》精神执行”。本案城厢街道单方面选择评估机构，未征求上诉人的意见，剥夺了被拆迁户的选择权，上诉人的评估程序及结果不具备任何公正性。所以即使城厢街道及萧山国土局坚持是在集体土地上拆迁，那么其应当遵守中纪办（2011）8号文件，否则就严重背离了依法行政的要求。再次，根据《宪法》和《物权法》，上诉人的房屋受法律保护，根据《立法法》第八条，征收非国有财产必须制定法律。土地和房屋在法律上都是独立物，只有征收土地决定，没有合法有效的征收房屋决定，不能对上诉人的房屋进行拆迁，并且案涉拆迁不是为了公共利益，实系违法拆迁，被上诉人作出的案涉《房屋拆迁争议裁决书》建立在违法前提条件的基础之上，更是严重违法。最后，被上诉人作出的裁决极其不公平，不公正。根据《物权法》第四十二条的规定，征收个人住宅应当保障被征收人的居住条件。被上诉人作出的裁决没有保障上诉人原有的居住水平不下降，长远生计有保障。具体而言：1、关于房屋权属面积，拆迁人城厢街道在提交裁决申请材料时未提交陈鑫红房屋的权属权源文件。案涉陈鑫红建房情况的《证明》不属于房屋权源文件。2、遗漏房屋权属认定程序，在房屋合法面积和非法面积未做区分的情况下作出裁决，程序违法。案涉陈鑫红建房情况的《证明》显示：“陈鑫红的房屋在1999年经审批翻建，因档案资料保存不当遗失了相关手续。”鉴于此，应当依法启动权属认定程序，由区县级人民政府对陈鑫红的房屋占地面积和建筑面积进行确认。3、对于原房屋面积超过安置面积差额的部分，应按照重置价格结合成新的两倍补偿。本案根据湖头陈村委及城厢街道的《证明》显示，陈鑫红房屋占地面积96平方米。结合当地建房习惯，一般是审批建造三层，房屋审批面积应该是288平方米，而陈鑫红的安置面积为240平方米，差额48平方应依法给予双倍补偿。4、评估机构选定程序违法。根据《杭州市区征收（用）集体所有土地房屋拆迁服务工作管理办法》第13条第2款规定：“拆迁项目的评估机构应当通过摇号方式产生”。本案中，案涉地块的评估机构是通过村民代表会议投票选取，与杭州市规定和国家层面的拆迁政策和法律相悖。村民代表会议不能讨论决定超过村务范畴和涉及村民个人切身利益的事项，案涉证据《签到表》仅仅是参会人员的到场证明，不能证明参会表决事项和参会人员的表决结果。5、评估复核程序违法。案涉复核报告作出后没有送达陈鑫红。复核程序应当以会议形式召开，并通知陈鑫红到场并听取意见，单方复核没有任何意义。6、《评估报告》不具备实质要件，遗漏必要评估项目，违反《房地产估价规范》第8.0.4的规定；评估项目种类、面积未经陈鑫红核对确认，实体内容违法。综上，萧山国土局作出案涉《房屋拆迁争议裁决书》的行政行为违法。原审法院认定事实不清，适用法律错误，作出的裁判严重错误，侵害了上诉人的合法权益。综上，请求：1.撤销原审判决；2.撤销被上诉人作出萧土资裁字（2015）第4号《房屋拆迁争议裁决书》的行政行为；3．诉讼费用由被上诉人承担。

萧山国土局答辩称，一、城厢街道作为本次拆迁的拆迁人并无不妥。《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第五条规定，“本条例所称拆迁人是指取得集体所有土地房屋拆迁许可证的建设单位和个人；被拆迁人是指对被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人。”第九条规定，“因征用集体所有土地需要拆迁房屋的，可以由当地人民政府组织统一拆迁，也可以由拆迁人自行拆迁或者委托市人民政府确定的具有房屋拆迁资格的单位办理拆迁事宜。实行综合开发的地区，应实施统一拆迁。”城厢街道作为本次拆迁的拆迁人有权依据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十三条，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第五条的规定向被上诉人申请裁决。二、被上诉人在裁决中认定的补偿金额及安置面积均符合法律规定。首先，震元公司系具备合法资质的评估机构。经湖头陈社区居民（社员）代表大会投票确定，并签订《房屋拆迁评估委托协议书》，其选定程序符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十二条对被拆迁房屋评估的规定。根据萧政办发（2013）149号文件的规定，此前已领取拆迁许可证的征迁区块房屋重置价格估价时点以合法拆迁许可证时间起计，按原文件执行。故震元公司出具的评估报告的估价时点及估价基准根据萧政办发（2009）3号文件确定并不存在错误。因陈鑫红对评估结果口头提出异议，根据《裁决办法》第十四条第二款的规定，震元公司对该评估报告进行复核，维持第一次的评估结果。其次，根据陈鑫红及户内成员的户籍信息，陈鑫红户拆迁安置人口面积的情况的材料及萧政办发（2010）30号文件第六条第二款的规定，确定陈鑫红的儿子陈泽锋可享受独生子女按两人计算安置面积的政策，故安置人口为3人，安置面积为高层240平方米（按四人计算）。另外，在事实认定过程中，被上诉人适用了萧政办发（2010）30号文件、区长办公会议纪要[2009]3号及萧政办发（2009）95号文件。上述文件均为拆迁时有效的萧山区范围内拆迁安置政策的规定，被上诉人据此确定房屋补偿金额、奖励金额及安置面积并无不妥。三、对房屋的拆迁的权限已通过房屋拆迁许可证确认。《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”同时，《物权法》第四十二条第二款、第三款对集体土地及地上房屋的征收程序也进行了规定。第三人在拆迁前已依法取得拆迁许可证，依法享有了对案涉地块的拆迁权限。综上所述，原审判决正确，请求法院驳回上诉，维持原审判决。

双方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院。综合双方当事人的质证、辩论意见，本院对原审法院查明的事实予以确认。

本院认为，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第六条的规定，“……申请人为拆迁人的，应当提供以下证据、资料：……（二）被拆迁房屋合法有效的权属权源文件……。”本案中，城厢街道向萧山国土局提供的被拆迁房屋的权属文件为萧集建（02）字第040463号集体土地建设用地使用证。该土地证上载明用地面积83平方米，其中建筑占地77平方米。但本案湖头陈社区居委会、城厢街道曾出具一份《证明》：“兹由本社区8组居（村）民陈鑫红原老房……因破旧在1999年经审批对老屋实施翻建，建成后占地面积96平方米。因档案资料保存不当遗失相关批建手续，现予以证明。”由此可见，原土地证上所对应的老房在1999年已经审批翻建，但因档案资料保存不当，导致相关批建手续遗失。在此情况下，因拆迁人与被拆迁人对案涉被拆迁房屋合法批建面积存在争议，故应依法启动相关认定程序，由有权机关对陈鑫红翻建房屋合法面积进行确认后，方可申请裁决。本案裁决机关径自依据原土地证进行裁决，缺乏事实和法律依据，应予撤销。另，根据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁争议裁决办法》第十四条的规定，“……当事人对评估金额有异议，应当先由原评估机构进行复核，对复核结果仍有异议的，由裁决机关委托征用集体所有土地房屋拆迁价格评估技术委员会进行鉴定或者重新评估。……”本案所涉《复核评估报告》未向陈鑫红送达，影响了陈鑫红的异议救济权，亦有不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

一、撤销杭州市萧山区人民法院（2015）杭萧行初字第182号行政判决；

二、撤销杭州市国土资源局萧山分局2015年6月10日作出的萧土资裁字[2015]第4号《房屋拆迁争议裁决书》。

一、二审案件受理费人民币各50元，均由杭州市国土资源局萧山分局负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　刘晓辉

代理审判员　　唐莹祺

代理审判员　　李希芝

二〇一六年七月十八日

书　记　员　　徐　丹

公 告

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