文章来源：微信公众号“黑蔡说法”
根据财政部对PPP项目规范实施流程的要求，新建类的PPP项目在开始采购程序前需做好可行性论证等前期工作，即意味着项目资本金在项目公司成立前就已经确认。此时，项目公司的注册资本是否必须与项目资本金相等呢？实践中，存在两种情况，一种是注册资本与项目资本金相等；另一种则是注册资本低于项目资本金，此时差额部分在会计上可以进入“资本公积”科目进行核算。
至于该如何设置，本文从法律角度及项目融资角度，综合政府方和社会资本方的考虑，对此予以简单探讨。
一、项目资本金与注册资本辨析
1、项目资本金界定
（1）定义
《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（以下简称“国发［1996］35号文”）对项目资本金的定义为：投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。
（2）笔者理解
首先，项目资本金属于总投资中的一部分。一般来说，PPP项目的总投资包括两部分，即项目资本金和后期项目融资，后期的项目融资主要面向的是银行等金融机构，融资主体为项目公司，但融资责任具体是由社会资本方承担。
其次，国发［1996］35号文对项目资本金不要求完全实缴。因此，实践中，对于项目资本金的设计，或是通过注册资本按实际进度实缴到位，或是通过增加注册资本，或是通过“股权+股东借款”组成，或是通过“注册资本+资本公积”组成。具体采取哪种方式，此处不进行深入讨论，将在后文予以论述。但应注意的是，尽管没有强制规定必须进行实缴，但是实践中，是否实缴或采取何种方式设计项目资本金的组成将直接影响到项目公司后续的项目融资。
最后，项目资本金对投资项目来说是非债务资金。即项目公司对于该部分资金不承担任何利息或债务。由于股东对项目公司出资的注册资本，属于可用于PPP项目的非债务性资金，故可同时认定为具有项目资本金的属性。
2、注册资本定义
根据《公司法》规定：“有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额”，应注意的是，其与注册资金不同，注册资金针对的是非公司的企业法人。
3、两者区别与联系
（1）两者区别如下图所示：
（2）联系
从概念上讲，项目资本金与注册资本，都是股东认缴的出资额，且都是非债务性资金，股东按照出资比例享有所有者权益；从资金流来看，若项目公司注册资本完全用于项目资本金，则两个概念反映的都是同一笔出资。
二、注册资本低于项目资本金
实践中大多PPP项目都会采用注册资本低于项目资本金的方式，对于政府方或社会资本方而言均主要是减轻了其在参股项目公司时的出资压力。此种方式下又主要包括两种形式，第一种是以“股东借款”形式补足注册资本与项目资本金的差额，第二种是将两者差额计入项目公司的“资本公积”。以下笔者将简要分析两种形式的利弊及可取性。
1、股东借款
（1）优点
将项目资本金与注册资本的差额部分通过股东借款来实现，主要有以下几个优点：1）债权退出的模式相对成熟，且对社会资本方而言税收成本较低。若采取计入“资本公积”的方式，待转增股本时需要缴纳一定的税费；2）财政部已开放了PPP项目公司股东以相关资产作为资产证券化基础资产的大门，而对交易所而言，债权收益的比股权收益更易于评判和计量；3）有利于社会资本方在项目公司运营期内直接退出；4）有利于未来PPP项目资产进入二级市场的操作，不过，这必然也会导致一定的监管风险，所以若采用此模式，具体项目公司注册资本与项目资本金允许的差额范围还需监管层商议确定。
（2）弊端
此种模式具有两个不可避免的弊端：
从融资角度来看，大多数银行不希望把钱放在一个没有多大自有资金且股东可能随时退出的企业。因此，如果为项目提供贷款的银行尚未确定，若通过“股东借款”的方式补足项目资本金，很有可能会造成项目公司债务融资的困难，影响项目的落地实施乃至造成项目流产。但是根据银监会《关于信托公司开展项目融资业务涉及项目资本金有关问题的通知》第一条：“对于股东借款、银行贷款等债务性资金和商业银行私人银行业务外的银行个人理财资金，不得充做项目资本金。股东承诺在项目公司偿还银行或信托公司贷款前放弃对该股东借款受偿权的情形除外。”即只要在银行债权清偿之前股东放弃还款要求，部分银行可以视同这部分股东借款为项目资本金，并可进行债权融资。因此，只要银行同意即可。
从法律角度来看，但是此种模式在笔者看来具有打“擦边球”的可能。由上文对项目资本金的分析可知：1）项目资本金是一种非债务性资金，而在该模式下，实质上项目公司对股东会形成负债，而项目资本金本质上是项目的自有资产；2）项目资本金不得以任何方式抽回，而在该模式下，相关股东可以在项目运营期内直接请求公司还款；3）相关股东对该笔借款不承担任何投资风险，有违项目资本金制度的初衷。因此，股东借款严格意义上说不能纳入项目资本金的范畴，而根据国发［1996］35号文规定，“对资本金来源不符合有关规定，弄虚作假，以及抽逃资本金的，要根据情节轻重，对有关责任者处以行政处分或经济处罚，必要时停缓建有关项目。”
因此，用股东借款来填补差额，实属不可取。
2、资本公积
由上文分析可知，既然股东借款不是“明智之举”，那么将差额以资本公积来体现如何呢？笔者以为，无论从融资角度还是法律角度都是可行的。从融资角度来看，对规范性要求较高的银行而言，面对项目资本金大于项目公司注册资本模式，通常会要求项目公司将股东补足项目公司注册资本和项目资本金差额部分纳入资本公积——因资本公积可用于转增股本，但不可用于分配，故而可以近似地认为该方式和直接将项目资本金等同视为项目公司注册资本的做法相同。从法律角度上看，资本公积为所有者权益，也是公司的自有资产，符合国发［1996］35号文对项目资本金的定义。
综上，对于注册资本低于项目资本金的情况，笔者认为采取将差额计入资本公积的形式会更可取。
三、注册资本等于项目资本金
尽管实践中PPP项目多采取“差额”方式，但是对于进入财政部示范库的PPP项目而言则多是将注册资本设置成等于项目资本金。该种设置主要是考虑到项目公司会计处理的方便及政府方对于项目的资金安全性要求，此时政府方一般会在其采购文件中提出相应要求。但是此种模式不太适合于资金综合实力较弱的社会资本方采用。且项目在引入财务投资者的情况下，财务投资者一般会要求股权投资部分以固定收益的模式逐年获得回报，在不减资的情况下，项目公司年度现金流入可能不能覆盖流出，这给项目公司带来短期内资金偿付压力，如果项目公司不能通过施工利润或者其他途径平衡资金需求，项目运营阶段起初提出融资需求的社会资本方可能会面临或违约、或现金流断裂的风险，尤其是对于项目投资较高、财务投资者所占份额较大的项目，这种项目要注意做好项目的资金平衡分析并安排应急措施。
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