地方政府重视招商引资，积极引导（规划）本地产业发展是中国区域经济发展的一大特点。然而，在相当一部分地区，地方政府的产业发展并非一以贯之，反而是频繁变化。一般而言，新产业发展之初，往往能够得到地方政府的大力推广与支持，但是随着时间的流逝，地方政府的注意力又会被新的产业所吸引。在某些地方，甚至会出现某一产业间隔一段时间被重复扶持的现象。到底是什么原因导致了这一现象呢？《积极的惰性——基层政府产业结构调整的运作机制分析》一文基于对南方A县农业结构调整历程的调查，提出了自己的解释。
一、地方政府推行农业产业化的原因：“失败陷进”与上级考核
20世纪90年代之后，农业产业化从“地方实践上升为全国经验”，推动农业产业化也成为地方政府一项基本任务。在在二十多年的发展历程中，地方政府的产业行为经历从“逼民致富”到“诱民致富”的两个阶段。在这两个阶段中，地方政府都不约而同的表现出频繁上马农业产业化新项目的倾向。这究竟是什么原因的导致的呢？学界已有的研究集中在以下两个方面：
1.组织行为的“失败陷阱”现象
根据组织研究学者列文托和马奇的解释,“组织会疯狂地尝试、变革、创新······一个新想法和技术失败了，就尝试下一个新想法或者新技术，然后又一次失败”，循环反复。出现这种情况的原因有三种可能：
大部分新想法都是“坏点子”；
每一种新想法需要时间来积累经验，而并不能在一开始就表现的很好，容易被替换；
组织对新想法存在“乐观偏差”，目标下调的速度慢于目标上调的速度。
2.上级要求是造成这一现象的一大原因
在中国这样的发展中国家，上下级关系是地方政府产业行为最为重要的外部环境之一。因此。地方政府大力推动农业产业化的首要目的更多可能是出于官员晋升的动机。基于中国经济发展的“政治锦标赛模型”，中国地方官员的晋升是以经济发展和财政为主要指标的，农业产业化的时间、内容实际上都是重要的竞争指标，这就激励地方官员去努力突出本地农业产业化的“特色化”。实际上，“特色农业”、“特色养殖”、“特色农产品”等常常是上级对下级提出的行政任务，地方政府也有动力上马农业产业化项目以争取资金，打造政绩。
二、解决地方政府频繁更迭产业项目行为的核心
无论是“失败陷进”和“上级要求”，两种解释都无法完美的解释地方政府频繁上马农业产业化新项目的行为。
“失败陷进”忽视了上级注意力实际上是中国地方政府关心核心变量。可能地方官员无法有效判断和预测哪些公共服务是本地急需的，但是他们将获得回报的数量和性质当作衡量紧急程度大小的标准。这就决定了地方政府上马新产业可能并非是出于对新产业的“乐观估计”，而是在猜测上级“喜好”。
“上级要求”则没有回答为什么上级没有有力地惩罚失败项目，反而对地方政府上马新项目继续给予支持的问题。
因此，要了解地方政府愿意也能够持续上马新产业的根源，就必须弄清楚以下两个问题：
问题一：为什么地方政府常常是在产业初始阶段积极地担责，用于冒险？
问题二：地方政府如何利用新产业谋求政绩，而在新产业失败之后，地方政府又是如何软化责任而免受惩罚的？
三、案例：A县产业的高频更换
A县地处山区，自然气候特征适宜发展种植业。2001——2015年间，A县产业呈现出高频更换与低效运作的局面。在某些年份A县选择上马新产业，但是在另一些年份却又选择壮大老产业（橡胶）。
从上表可以看出，A县共提出过5种不同的农业结构理念，平均3年一次，短于许多农业产业的发展周期。如橡胶（种植后）最早７年开割，芒果（种植后）要３年才挂果。
同时，A县重点扶持的并非是谷物粮食等“旧农业”，而是所谓的“新农业（蔬菜、水果、肉禽鱼等）”。其发展虽然受行政调控，但是成效却要接受市场检验。
此外，受政府农业产业影响，A县的农业产业结构确实发生了较大变化。例如，同为种植业的橡胶和热带水果的面积就出现了此消彼长（见图1）。
四、地方政府产业高频更换原因：基于A县的分析
（一）地方政府产业行为的内在逻辑
地方政府的产业行为不仅仅是出于自身的选择，还是基于上下级互动的结果。一般而言，地方政府的产业行为实际上有三种逻辑：“不出事逻辑”、“完成任务逻辑”和“打造亮点逻辑”。这三种逻辑指导了地方政府三种不同的产业选择路径。
第一，发展老产业。老产业意味着具有了一定的群众基础，既有成熟的技术，也存在既有的销售网络和熟练工人。同时，其发展历史也证明该项产业能够适应当地的环境。所以，选择老产业引发“出事”的风险最小，这种产业选择遵循了“不出事逻辑”。
第二，推进上级看重的产业。上级政府或者上级农业部门会支持基层政府发展产业，这些产业可能在本地已有一定基础，也可能是一项上级认为该地适宜发展的新产业。上级领导的频频视察、上级机关的频频督导等考核压力，催生了基层政府的“完成任务逻辑”。
第三，上马新产业。一般情况下，负责考核干部的部门——组织部并不精通考核对象的具体业务——对干部政绩的考核很大程度受到既有考核报表和公众媒体的影响。因此，官员热衷于既能调表又能报道的品牌性政绩作为自己工作的印记。亮点就是“人无我有”，别人都有的就不叫亮点。上马新产业往往是出于“打造亮点逻辑”。
所以，当基层政府选择某一产业时，无论是新产业，还是老产业同样面临着不确定性，只是程度不同而已。
（二）地方政府行为的制度背景
中国的干部晋升属于强激励。在“分权竞争，集权晋升”的激励结构下，地方干部的行为具有显著的“对上负责”特征。于是，以晋升激励为主要内容衍生出横向竞争与纵向考核两大制度背景。前者刺激着基层政府“打造亮点”；后者则往往促使基层政府“完成产业发展的任务”。这进一步催生了基层政府产业发展中的时间压力和内容竞争。
1.产业发展的时间压力
产业发展的时间压力主要来自竞争与考核。首先，横向竞争既促使基层政府“打造亮点”，也带来发展产业的时间压力。在“短任期”的结构性制约下，地方官员难以完整的走完一个产业周期；其次，纵向考核促使产业项目需要在一定的时限内“完成任务”。
两相结合，地方官员便倾向诉诸于“短平快”的发展模式。但是，一般农业政策文件都要求农业发展“长短结合”，于是现实中又衍生出两种策略：一种是发展周期较短、见效快的产业；另一种是发展周期较长的产业，但是通过大规模快上以及密集宣传营造出“兴旺”景象。
2.产业竞争内容
基层政府的“打造亮点”与晋升联系紧密。“不出事逻辑”与“完成任务逻辑”等产业选择策略的出发点是尽量避免官民冲突与完成上级检查，并不是与其它县市竞争。各地打造产业“亮点”主要是因为“特色产业”与“农业结构调整”在下发文件以及上级领导讲话中频频出现。上级对某项工作的重视，形成了对基层政府上马新产业的强大激励。
从横向竞争来看，基层农业产业项目首先要保障完成任务，至少打造几个迎接检查的“看点”。而而在晋升的激励下，营造政绩、打造亮点也成为干部们的理性策略。这往往在农业产业领域中形成“锦标赛”。为了赢得比赛，各地在“产业特色”、“产业规模”和“产业效益”等多个指标上一竞长短。为了打造政绩“亮点”，必须突出特色，甚至时而会选择“偏门”。
从纵向的时间来看，新领导的上任往往会带来若干新产业。这特别反映在产业发展理念上。理念更新的目的之一在于精确切割自己与前任的时间，将之后的发展绩效收揽到自己的任期内。
综上，时间压力构成“快上”的动机，表现为上马项目的“匆匆”；内容竞争促使其“出新”，体现为基层政府每隔几年就新上一个农业产业。
（三）基层政府产业行为的经济背景
基层政府的产业选择不可能是毫无根据的“拍脑袋”决策，选择老产业还是上马新产业的行为背后是利弊得失的理性计算。这主要受当地产业结构和行情变化等经济因素的影响。
1.产业结构的限定
有的地方具有自己的“明星产业”，如果政府继续支持这样的产业，就可以将“不出事逻辑”和“打造亮点逻辑”结合起来。一方面，面临竞争压力，他们可能选择将这些传统产业做大做强，尽量将其做成“品牌产业”，这已经足以成为工作“亮点”。另一方面，即使这样的“加快”、“加大”投入最终没能带来预期的效益，但至少在表面看起来没有“折腾”，因此也就尽量做到了“不出事”。对于没有“明星产业”的地区，当面临竞争压力时，就更有可能选择新产业。
2.经济行情的限制
整体的经济环境是变化的，某一项农业产业的发展受到外部经济环境影响较大。即使是“明星产业”也具有市场兴衰的周期。例如，前几年胶价行情较好，Ａ县的农户生活条件普遍改善，财政也较为宽裕。近年来胶价低迷，此时上级不会看重该产业，反而会帮助与扶持其他产业。若是基层政府仍然大力扶持该产业，就难以保证“完成任务”。而在“不出事逻辑”支配下的基层政府也不会轻易选择这一产业进行扶持，因为行情较差，强制推行容易引发官民冲突。所以，主导产业低迷也成了基层政府“打造亮点”的动力之一。
综上所述，制度背景决定了基层政府间的竞争结构以及上下级间的考核结构。但是，本地产业结构与市场行情等限定条件则导致不同的基层政府在上马新产业还是发展老产业之间做出了不同的产业选择，或者同一基层政府在不同时段做出不同的产业选择。
（四）基层政府农业产业上马方式：“跑项目“
1994年分税制实行以来，地方财政日趋紧缩，“项目制”日渐成为转移支付的主要手段。具体到农业领域，中央采取“多予少取”的惠农方针，加上扶贫攻坚力度逐年加大，围绕“产业扶贫”与“农业结构调整”这两项工作，每年都有大量的项目可以申请。2013年，中央财政三农支出高达13799亿元，已经占到中央年度财政支出的20％。产业扶贫资金常年占到扶贫总投入的40％及以上。这些资金大多以项目形式下发。这也为基层政府上马新的产业项目提供了较强的激励。是否能够申请到农业项目资金往往成为上马产业能否顺利实施的先决条件。
对于基层政府而言，一个县级机构热衷于“跑项目”也不难理解了。首先，项目经费属于地方政府的预算外收入，申请到的项目越多，地方政府可以用来发展本地产业的资源也就趋多。其次，争取到更多的产业项目，也就可以争取到更多的来自上级的资源——资金流和注意力。资金流通过申请项目获得，注意力也以通过公共舆论来加以营造。资金流可以被拆分、挪用，更多的注意力也会增加基层政府官员的曝光率和政绩显示度。再次，从比较角度来看，如果地方没有发展项目（基础设施或产业），不仅拿不到资金，而且可能会使其在地区间的竞争中处于劣势。种种情况进一步增强了基层政府争取农业产业项目的动力。
总之，不断地上马新的产业项目具有强激励的特征。在横向的竞争激励下衍生出内容竞争，时间压力则来自横向竞争与纵向考核的共同作用。对于贫困地区的基层政府而言，由于缺乏始终如一地扶持老产业的条件，出于“打造亮点逻辑”，往往会选择上马新产业。另外，项目制是上马产业项目的一个重要的刺激因素。它一方面是基层政府筹集资金、上马产业的主要方式，另一方面也带来了促进本地经济发展的预算外收入。于是，基层政府基于限定条件的产业实践与项目制给予的制度空间的交互作用，衍生出形形色色的产业行为，这是理解当前基层政府产业选择逻辑的要义。
五、产业调整之后政绩产生与惩罚规避：基于A县的分析
新产业并非都能良好地发展，面对总是有好有坏的发展状况，地方政府又是如何对待产业发展的结果的？对此，地方政府表现出两类行为模式：（1）通过包装产业来生产政绩，获得上级的奖励；（2）如果产业发展失利，则通过各类博弈手段弱化惩罚、软化责任。
（一）农业产业上马后的政绩生产
1.产业发展中政绩生产的概率机制
基层政府需要政绩。同样，上级政府也需要产业“亮点”。由于上级政府不是最终的委托方，而是中间管理方，这意味着它也要被考核，并且这种考核同样处于竞争之中。如果一项新上马的产业能够顺利发展，效益良好，政府报告与媒体报道便会频频提及和宣传，那么，政绩生产就并非难事。然而现实情况常常不会如此理想，但上下级对政绩的诉求却是相同且稳定的。面对新产业发展的不确定性，他们都会考虑概率机制。
对于上级政府来说，放松对下级产业项目申请的审核就能够促进更多的产业项目上马。多个下级都上马新产业，可以扩大产业样本，更容易发现成功产业。在此我们必须注意两点结构性因素：一是上级政府同样需要政绩；二是一个上级对应多个下级的结构关系。在政府内部有一种组织方式叫作上报“典型事例”。一个省下面有几十个市县，一个县下面对应几十个乡镇。大部分下级都上马产业项目，总会有成功的（无论短期、长期）。那么，上级的政绩也就有了保障。
对于下级政府来说，通过多上马新产业，同样扩大了产业的样本总量，增大了本辖区内发现一个产业成功案例的可能性。如果其中有产业发展较好，那么政绩生产也就水到渠成。如果各项产业都无起色，那么这种“大干”、“快上”的声势也能够用于宣传，因为“投入大、规模大、难度大的项目”本身就是在向上级发出关于自己能力的有效信号。
2.激励同向性：上下级共谋下的政绩生产
基层政府在产业上取得的政绩也是农业厅及其上级政府的政绩。按产业选择的概率机制，会有一些产业被上级政府看重，上级政府会通过项目等方式给予大力扶持。这种产业对于下级政府而言，就变为了“完成任务逻辑”与“打造亮点逻辑”的统一。即使这样的产业发展失利，通过上下级之间“共谋”以生产政绩的几率也会随之增大。
（二）产业失利后的责任软化
除了生产政绩、获得上级的奖励之外，基层政府还能够利用各种手段来减少发展失利之后受到惩罚的风险。如果上级没有选择“共谋”，反而启动严格的考核程序，基层政府也可以利用信息不对称、“关系”等来软化责任。这也是下级敢于“打造亮点”产业、上马风险更大的产业的重要原因之一。
1.“做了”与“做成”
长产业链条下的归因困难：“做了”与“做成”对官员来说，一件事情“做了”就足够了，至于是否“做成”其实并没有那么重要。只要产业上马，成绩就可以写进工作报告，就可以向上级展示、邀邻近市县参观。农业产业的诸多特点使得它极难进行评估和总结。原因包括：发展周期长、市场风险往往成为产业失利的挡箭牌、产业发展的结果不容易观测等。因此，信息的模糊性为基层政府策略性地使用信息的不对称提供了便利，面对上级政府或者主管业务部门的考核检查，“编”、“造”、“拼凑应付”等行为也得以施展。
组织行动的结果明晰可判才有利于组织的理性化的增长。产业发展的好坏与农民增收之间的因果链条晦暗不明，不具备清晰可见的结果，就很难形成完整的反馈回路。因此，产业发展的结果往往难以被反思总结，没能积累下多少宝贵的经验教训。
2.人格化官僚：非正式关系介入产业考核
理想类型的官僚制是“去人格化”的，但现实中官僚制却难以避免“关系”的介入。当信息不对称性较低、存在被问责可能的时候，基层政府委办局就会使用非正式关系，以此来软化责任。
“一切政治皆是地方政治”。稠密的人际网络在日日不停的饭局、会议、散步中编织。人人都有关系，个个皆有私交。大多数人都不是一个人在奋斗，背后都有一个关系网络。外界往往对地方主官的权力估计过高。然而正如美国总统的权力主要是“说服的权力”，县委书记的权力其实也受到各种约束。虽然有人事任免权，但是县委书记也不能随心所欲地调整干部，他们甚至在下属办砸事情时还要克制情绪，这固然有修养的成分，但更多是政治得失的考量。因为调整干部可以制造追随者，也可以制造怨恨者，进而带来麻烦制造者。
基层行政、司法等正式制度的运行不可避免地带有“人格化”的特征。政府的失败决策往往会被组织内部消化掉。同时，如前所述，产业发展失利难以归因，这造成问责难以明确对象。再者，对某一农业产业发展情况的总结反思也是由地方政府自己来进行的。如果政府机构没有换届，总结反思往往有所避讳，“如果总结定位失败就是打自己嘴巴”；如果政府机构已经换届，新任官员一般也不会去翻前任的旧账。
3.多任务平衡：农业产业考核的制度环境
基层政府面临经济发展、政治、财政、社会服务、农业类等多个类别的政绩考核。而且，在不同的考核指标之间，上级和下级的重视程度也在不断变化。多任务也可能导致注意力的快速转移，所以官僚制运作的一大重点就是注意力管理。层出不穷的督导、巡查等机制也应运而生。这对于官员来说也意味着机会。做砸Ａ事，可以通过把Ｂ事或Ｃ事做漂亮来弥补，毕竟最终的考核包罗万象，远非一件事情可以定论（“一票否决”指标除外）。因此，如果农业产业发展没有起色，甚至失利了，官员完全可以在其他工作上干出成绩来弥补。
综上，基层政府在产业发展失利之后，往往会面临四种不同的后果：（１）上下级共谋，掩盖产业发展实情，甚至可能会包装政绩；（２）在上级追责中，下级利用信息优势“配凑应付”；（３）上级了解了产业发展的实际情况，下级动用非正式关系软化责任；（４）责任认定明确，相关责任人被严格追责，政府并非企业，其“业务”涉及方方面面，考核评估也可以利用平衡机制，而且农业产业并非“一票否决”指标。所以，除了少数的个案之外，许多下马农业产业常常是不了了之。这让基层政府可以将上马新产业视为“软风险约束”，进而在下一次上马新产业时会普遍低估其发展风险。久而久之，便形成了弱惩罚机制。这并非有意的制度设计，而是上下级之间共谋与博弈来回转换的结果。
六、余论与小结
“积极的惰性”根源于多重制度逻辑，整体上呈现为激励强化和惩罚弱化。项目制是上级控制下级的重要手段之一。在农业产业项目上，内容竞争要求的特色化和时间压力带来的紧迫性构成的强激励刺激着下级政府不断上马新的产业项目。即使产业发展失利，上级政府给予惩罚也属于小概率事件。因为存在谋求政绩的概率机制以及上下级激励的同向性，上级政府会主动弱化惩罚。除此之外，基层政府也可以策略性地使用信息不对称和非正式关系软化责任。总之，基层政府追求政绩的动机是明确且稳定的，尽管每一项产业的发展前景并不明确，但只要可以弱化甚至规避惩罚，基层政府的“积极的惰性”就具有相对稳定的制度基础。
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