本文发表于《城市规划》（2007年第6期）
城市规划行政管理是城市管治中的重要内容，受到国家主流意识和政体的影响和制约。城市规划作为一种公共政策已经逐渐在中国的城市规划学界形成共识，但其与公共政策，法律法规以及行政管理之间的关系还需厘清，城市规划是一个包含多个层面规划及实施管理的体系，不同层面及类型的规划工作有着不同的公共政策含义及法定地位。
新颁布的《城市规划编制办法》（2006）对城市规划的表述是：城市规划是政府调控城乡空间资源，指导城乡发展与建设，维护社会公平，保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。
显然，城市规划的概念不仅因为时代的变化而不同，也会因人们所从事的工作性质和所处规划阶段的不同而产生不同认知，对于“城市规划与公共政策关系”的讨论和认识也应当基于对于规划本质的认识而展开。
现代城市规划的发展已有百年历史，基于历史进程的回顾，可以从若干不同的视角来认识城市规划与公共政策的联系。
彼得·霍尔指出，“现代城市规划和区域规划的出现，是为了解决18世纪末产业革命所引起的特定经济和社会问题”，工业革命引发了城市化巨大的发展，也带来了一系列经济社会问题，包括城镇的无序扩展，居住条件恶劣，交通拥挤，环境污染等等问题，引发了严重的公共卫生和安全问题。
1875年英国政府首先从公共卫生的角度立法，至1906年，对公共卫生的控制已经延伸至对城市建设的控制，城市规划这个概念应运而生，1909年，英国的第一部城市规划法颁布，大学中的第一个规划系宣告成立。
早期众多空想社会主义者，社会改良主义者的社会组织结构及卓越城市的追求和探索，对于现代城市规划的形成有着重要作用，以积极主动的实验来探寻城市发展的范型和运营模式，体现了强烈的社会意识和公共价值导向，尽管有人并不认为这些先哲的思想构成了城市规划的科学理论，但他们所体现的对社会问题的关切和人文关怀却构成了现代城市规划的灵魂和精神。
早期的规划调控领域较局限与城市发展的物质范畴，并且曾经出现过唯美主义，形式主义及环境决定论等倾向，二战后的卫星城和新城规划更是具有明确的政治意图和社会目标，即在公共政策导向下的公共开发行为，六七十年代后城市规划领域有了很大扩展，各种问题都进入了规划研究的视角，规划的公共政策功能被提到了前所未有的高度。
从公共行政的角度看，城市规划是政府对市场失灵而进行公共干预的具体手段之一，这种干预涉及社会利益的调节及公平和效率的权衡，因而既要有基于价值判断的公共政策导向，也要有法律授权和约束，也就是说，公共政策的清晰合理与公共行政机制的法制化缺一不可，从城市规划的发展历史看经历了由封闭简单的行政管理走向开放公共管理的转变过程。
以英国的城市规划发展为例，经历了几个重大的体系改变。（略）
无论城市规划的内涵和层级如何发展，依法行政始终是最基本的准则，在欧美主要发达国家的城市，有多层次的规划编制体系及各种各样的政策文件，但基本的法定开发控制规划仍然是区划法，即将一部分规划编制的内容立法，使其具有约束力。
总结现代城市规划的一百多年的演进历史，以制度化的方式来制约公权和私权的行驶，以防范可能造成的对公共利益的损害，是城市规划公共管理运作的基本理念，在成熟的西方市场经济国家，城市规划体现公共政策的意图和导向，同时，城市规划的行政机制涉及公共权力的行驶，一方面要有法律的授权和符合法定程序，另一方面又受到法律约束和公众的监督，从而保证其运作的权威性规范性和有效性。
在20世纪80，90年代，随着政治多元论，博弈论，公共管理科学的兴起，以及人民的社会和政治事务的参与意识的空前提高，西方城市规划界对政治决策和城市经营管理的关注度也进一步提高。这一时期的趋势是在地方的城市规划编制中构建综合型的城市公共政策体系，首先保持城市规划的空间指导和控制的传统功能，然后围绕地方的发展墓边制定一系列基于空间战略的城市公共政策，提升城市的竞争力。
对于城市物质性空间的问题，规划的作用趋于回归到土地控制的层面，对于非物质性空间问题，则强调城市规划机制应与其他经济社会机制共同作用，形成整体的政策框架和行动纲领，从而城市规划具体控制的实质内容在减少，其政策影响力却在逐步扩大。
我国城市规划界较为具体的辨析可以分为以下两个方面：
就城市规划的编制和管理的不同阶段而言，其政策属性各不相同，应当区别看待。一般而言高层及的规划为下一层级的规划提供政策目标，下一层级的规划要体现和实现上一层级规划的政策要求。
宏观层面的战略性的规划，包括区域性的城镇体系规划城市总体规划等，由高层级政府审批，必定要突出政策性，清晰表述具体的政策目标和要求。
在实施性规划阶段，其编制以有关的政策和高层级的规划为依据，综合各项社会性工程性因素，协调各方利益，形成指导土地开发和利用的技术规定，主要属性应该是“地方性法规”。
在规划管理的开发控制阶段，我国实行的是“许可制”，其底线是合法性而非价值判断或效率公平等权衡，依法行政使规划许可的行政行为是具有法律效力的行为，其本质是“依法行政”。
在事关全局和长远利益的规划编制及专项政策制定阶段，城市规划要以维护社会整体利益为目标导向，以贯彻党和国家的方针政策有效解决社会公共问题的政策构建为己任。
新中国成立后，我国实行计划经济制度，留给城市规划的只是在建设领域落实国家计划的工具角色，其社会意识和价值观的弱化是必然的。改革开放以后，我国引入市场为导向的经济发展模式，城市规划作为政府促进经济发展及调控空间资源配置的手段的作用也不断凸显。90年代以来，城市规划被看成了服务城市开发和招商引资的工具，其价值取向可谓极其明确。
进入新世纪以后，现代城市规划的社会内涵和政策属性在经历了一番波折之后已经逐步为大家所认识，这是一个很大的历史性进步。
另一方面，中国仍处于经济社会的转型阶段，政府职能的根本转变还有待时日，在未来相当长的时期内，城市规划都不会具备主导城市发展政策的地位和能力，城市规划的运作离不开所处的政治经济和社会环境。
改革开放以来，尽管历经数次宏观调控，地方政府一直保持着极强的经济职能，仍在直接接入和干预经济活动，中央政府保持着调控能力，但是上有政策下有对策等现象依然诸多，由于城市在地方经济发展中的重要作用，地方政府必定把城市规划和建设作为实现发展目标和体现政绩的主要途径。
在现实背景下很有必要强调城市规划的公共政策属性，其深刻意义在于：
使政府正确理解和运用城市规划机制即城市规划主要是政府行为，其目的在于追求公共利益的最大化。
使城市规划从业人员时刻不忘规划具有价值准则以及自己肩负的社会责任。
使城市规划教育与时俱进，包括培养计划中平衡物质性设计与人文社科的课程安排。
我国法制建设不同于西方严密的法律推演模式，采取了先实践后立法的模式，即国家机关授予国家行政机关较为宽泛的行政权力，其基本特点是在法律法规等供给不足情况下，政府享有很大的自由量裁权限，通过制定经济社会发展规划颁布一系列方针政策来管理国家事务，这实际上也是计划经济时期形成的传统。
在依法治国的方略下，我国城市规划的法制建设也已经取得了重大进展，城市规划的编制审批及建设管理的法制化程度不断提高，城市规划依法行政的框架已经基本形成。
要解决我国现行城市规划的种种不足，关键是要明确城市规划作为资源配置的调控手段，需要在国家与区域的发展目标和政策的指引下，追求环境资源的可持续发展，保护城市社会的公共利益，可按照：宏观政策导向-地方政策转译-地方具体行政的逻辑关系来构建城市规划政策与形成体系。
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