本来在中国历史的秦汉初期，秦朝和汉朝都是两级政府的模式，所谓的郡县制，大致相当于今天省-县两级制（没错，当时还没有市一级）。秦代史书上说是三十六郡，实际上是40个左右。到了汉代，感觉40个左右太少，每一个面积太大，不好控制，就变成100多个郡。这样，每个郡的力量都不太大，不足以对中央构成挑战。
但是全国100多个郡，管理混乱，所以到了汉武帝时期又进行了改进。汉武帝把全国分为13个部，也就是13个大区，每个大区设一个刺史，每个刺史管几个郡。而且规定刺史是小官，防止尾大不掉。刺史嘛，这个刺字说明了一开始的本意，替皇帝刺探情报。而且刺史不是固定的地方官，而是流动的，他们的主要任务是监察地方官，防止地方官在下面营私舞弊。设置可谓用心良苦。
然而东汉末年，黄巾大起义，整个中国北方陷入一片大乱，每个郡都太小，无法单独抵抗起义军，只有联合起来。怎么联合呢？就是把全国原来的13个大区变成13个战区，叫“州”。13个大区原来级别很低的刺史，变成大权独揽的长官州牧。州牧嘛，仍然顾名思义，替皇帝陛下放牧天下，那时统治者是把百姓看做顺民的。
秦代设立的郡县制度，在郡一级原来就是三权分立的，军权、财权、人事权是分开的，但是州牧是集权的，因为这样才有利于集中地方权力镇压起义。这样，进入东汉末年，三国时代，中国的行政体制就由郡、县二级制演变为州、郡、县三级制了。
由二级变成三级，问题一下子就出来了。全国13个州，每个州的势力都很大，所以镇压完黄巾起义，这13州本身却成了分裂的力量。东汉在13州的结构之下，很快演变成了军阀割据，进入三国时代，东汉灭亡。汉武帝用心良苦的设计崩坏了。
刘备是豫州牧和荆州牧，曹操是兖州牧和冀州牧，孙坚也做过豫州牧，孙权做过荆州牧。因此，三国的大军阀基本都是州的长官或者是在州一级行政部门担任过高官。
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