第九章 股权投资基金的政府管理
第一节 政府监管概述
一、政府管理历史演变过程
1. 2001《关于设立外商投资创业投资企业的暂行规定》
2. 2003《外商投资创业投资企业管理规定》
条件、投资者人数、认缴最低限额、组织形式、管理团队
3. 2005《创业投资企业管理暂行办法》
创业投资企业
境内注册从事创业投资
创业投资
创业企业股权投资，通过股权转让资本增值收益
创业企业
境内注册，创建或重建的成长性企业，不含公开上市
创投企业管理部门监管，完成备案符合规定享受政策扶持，不备案不享受
备案管理部门
国务院管理部门（国家发改委）、省级管理部门（政府定）
备案接受国务院管理部门指导
外商创投适用《外商投资创业投资企业管理规定》
创投企业
有限责任公司、股份有限公司、其他形式设立
公司形式的创投，可委托其他创投、顾问公司作为顾问机构，负责业务
创投和顾问公司到工商行政管理部门注册登记，国家工商局注册向国务院管理部门备案，省级工商注册向所在地省管理部门备案。
创投公司经营范围
（1）创投
（2) 代理其他创投公司或个人创投
（3）咨询
（4）管理
（5）参与设立与管理顾问
不得从事：
担保、房地产（除自用房）
创投可全额资产对外投资未上市企业，上市后股份未转让部分及配售不在此限，其他资金放银行、国债、固定收益证券
签订投资协议，以股权、优先股、可转换优先股等准股权对未上市公司投资
对单个企业投资不超过总资产20%
章程、委托管理协议明确费用或计提方式，建立成本约束机制
从已实现收益提取比例作为管理人业务报酬，建立业绩激励机制
创投企业事先约定存续期限，不得短于7年
法律规定债权融资方式增强投资能力
按照企业财务会计制度规定，建立内部财务管理制度和会计核算办法
4. 2007年《财政部、国家税务总局关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》
股权投资未上市中小高新技术企业，2年以上（含），投资额70%抵扣应纳税所得
5. 2008年《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》
引导基金
政府设立，市场化方式运作政策性基金，扶持创投企业发展，引导社会资金进入，不直接从事创投。
宗旨
财政资金杠杆放大效应，增加资本供给，克服市场失灵，鼓励投资种子期、起步期创业早期企业
6. 2010年《关于豁免国有创业投资机构和国有创业投资引导基金国有股转持义务有关问题的通知》
国有创投机构和引导基金投资未上市中小企业，申请后豁免国有股转持义务
7. 2011年《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》
原则
政府引导、规范管理、市场运作、鼓励创新
自主经营自负盈亏，中央财政出资委托管理机构管理，政府不干预参股基金日常经营管理
中央财政地方政府、其他出资人参股，按章程约定支付管理费用
资金比例超注册资本或承诺出资额70%的参股基金，中央财政更大让利幅度
8. 2011年《国家发展改革委办公厅关于促进股权投资企业规范发展的通知》
备案管理部门备案，所在地省级备案管理部门初审，20工作日内出具初审意见，国家备案部门20个工作日内符合无异议，通过门户网站公告形式，办理备结案手续
备案管理部门通过备案管理信息系统、社会举报、定期不定期检查、社会公告加强监督管理，已备案机构每个会计年度结束后5个月内，进行年度检查，通过信函、电话询问、走访、现场检查、非现场检测了解运作管理
9. 2013年《中华人民共和国证券投资基金法》
非公募基金管理人向协会登记手续，报送基本情况，未登记不得使用基金或基金管理字样。
非公募基金份额持有人作为管理人，基金清偿债务不足时承担无限连带责任
10. 2013年《关于私募股权基金管理职责分工的通知》
监督管理由证监会负责，实行适度监管，保护投资者权益，监管正式由证监会负责
11. 2011年《私募股权基金监督管理暂行办法》
由证监会监督管理，基金业协会开展自律管理的基金管理体系形成
二、政府管理的主体及各主体的管理内容
1. 中国证监会
监督管理部门，管理全国证券期货市场，维护市场秩序，保障运行，设立私募基金监管部
职能：
（1）规则、实施细则
（2）合格投资者标准、信息披露规则
（3）信息统计和风险监测
（4）监督检查
（5）风险处置
（6）备案和服务
（7）投资者教育保护、国际交往合作
2. 各地证监局
证监会派出机构，事中事后监督发挥重要作用，对辖区内基金及服务机构统计、检测、检查，打击非法集资
3. 其他有关主体
各自职责范围管理职权
第二节 政府管理的主要内容
一、政府监督的法律依据
行政监督从基金、管理人、登记备案、合格投资者、募集、运作、信息披露、服务机构、行业自律方面进行
法律依据
《证券法》、《证券投资基金法》、《监督管理暂行办法》，创投基金实施差异化监督管理，行业自律
二、对股权投资基金管理人的基本要求
1. 身份标识
依法设立，名称范围包含基金管理、投资管理、资产管理、股权投资、创业投资字样
2. 专业化运营
管理人不得兼营无关业务
3. 注册资本
具有资本金，新设管理人，实缴注册资本覆盖一定时期内运营成本，成本因素为人力、物业、办公、差旅等
4. 办公场所
管理人有固定营业场所，满足设施
5. 高管及从业人员
匹配从业人员，通过从业资格考试或认定，法人、执行事务合伙人委派代表、高管、销售、投资、风控、运营核心岗位人员符合资质要求，高管指总经理、副总经理、合规风控负责人
管理人、法人或执行事务合伙人委派代表、董事、监事、高管3年无重大违法违规受到行政处罚、刑事处罚，无正在被调查或整改阶段。
6. 内部治理结构
匹配内部治理结构，至少1名高管风控负责人，监督检查
7. 业务环节的管理制度
资金募集、投资运作、信息披露、合规风控、业务外包、会计核算、投资者适当性管理各环节管理制度，建立防范利益输送、利益冲突的机制
8. 关联机构和分支机构的管理
加强管理机构和分支机构的管理
三、合格投资者必备要素
非公募基金合格投资者累积不超过200人
合格投资者
资产规模或收入水平达到规定，具备风险识别能力、风险承担能力，认购金额不低于规定的单位和个人
标准
国务院证券监督管理机构规定
四、合格投资者标准、视为合格投资者的情形及穿透核查的基本要求
1. 合格投资者标准
《私募投资基金监督管理办法》规定合格投资者具有风险识别和承担能力，单只基金金额不低于100万元，具备：
（1）净资产不低于1000万单位
（2）金融资产（存款、股票、债权、基金份额、资管计划、理财、信托、保险、期货、期权）不低于300万或近三年个人年均收入不低于50万
2. 视为合格投资者情形及穿透核查基本要求
合格投资者：
（1）社会保障基金、企业年金等养老基金、慈善基金等社会公益基金
（2）依法设立并在基金业协会备案的投资计划
（3）投资于所管理私募基金的私募基金管理人及其从业人员
（4）其他
合伙企业、契约等非法人汇集多数资金直接或间接投资，管理人或销售机构应当穿透核查投资者是否为合格投资者，合并计算人数，符合124不再穿透核查
五、单只基金的投资者人数限制
人数不得超过证券投资基金法、公司法、合伙企业法规定数量，转让份额，受让人应为合格投资者且受让后人数符合规定
信托（契约）型股权投资基金人数不超过200人，采取有限责任公司的公司型股权投资基金，投资人数不超过50人，采取股份有限公司的公司型股权投资基金，投资者人数不得超过200人，有限合伙型股权投资基金投资者人数不得超过50人（含普通合伙人）
不得拆分转让变向突破人数限制，份额转让不得采用公开或变相公开方式
六、基金募集的一般规则
《私募投资基金监督管理暂行办法》关于资金募集：
不得向合格投资者以外募集，不得通过公众媒体或其他向不特定对象宣传推介
管理人、销售机构不得向投资者承诺本金不受损失或承诺最低收益
管理人自行销售应采取问卷调查对投资者风险识别和承担能力进行评估，投资者书面承诺符合合格投资者条件，制作风险揭示书，投资者签字确认
委托销售，评估、确认等措施
问卷、风险揭示书内容与格式指引，由协会按照不同类别特点制定
管理人自行销售或委托，自行或委托第三方对基金进行风险评级，向相匹配投资者推介
投资者如实填写问卷，对真实性、准确性、完整性负责，虚假填写承担相应责任
投资者确保资金来源合法，不得非法汇集他人资金
七、投资运作中的禁止行为
同一管理人运作不同基金，坚持专业化管理原则，建立防范利益输送、利益冲突机制
管理人、托管人、销售机构、服务机构、其他从业人员不得有：
1.将其固有财产或他人财产混同基金财产从事投资活动
2.不公平对待管理不同基金财产
3.利用基金财产或职务之便，为本人或投资者以外的人牟取利益、利益输送
4.侵占、挪用资产
5.泄露未公开信息从事交易活动
6.损害基金行为
7.玩忽职守，不按规定
8.内部交易、操纵交易价格或其他不正当交易
9.其他
禁止行为：
1.每只基金未设置独立账户，借新还旧、期限错配业务
2.商业贿赂
3.账户出借第三方，违反实名制，下设子账户、分账户、虚拟账户
4.直接或间接场外配资，提供服务或便利
5.外接未监管、认证其他交易系统，违法提供端口
6.境外下达交易指令
八、基金信息披露要求
信息披露要求：
投资、负债、收益分配、费用和业绩报酬、利益冲突、重大信息、不得提供虚假信息
填报并定期更新管理人及从业人员信息，基金运作情况、杠杆，内容真实、准确、完整，重大事项10个工作日内向协会报告。
每个会计年度结束后的4个月内，向协会报送会所审计后的年度财务报告、基金年度投资运作基本情况
妥善保存投资决策、交易、适当性管理记录、资料，清算终止日起不少于10年
九、对股权投资服务机构的基本要求
服务机构基本要求：
1. 适用范围
服务机构提供募集、投资顾问、份额登记、估值核算、信息技术系统等
管理人应委托协会登记，成为协会会员提供服务业务
2. 服务机构权利义务
遵循法律法规和行业规范，依照服务协议、操作备忘录
服务机构不得转包或变相转包
3. 财务独立
财产独立自有财产，破产或清算，基金财产不属于破产清算财产
4. 管理人权利义务
制定风险管理框架及制度，根据审慎经营原则，委托服务范围
对服务机构展开尽调，签订书面服务协议，持续关注定期评估，管理人不因委托而免责
5. 行业自律
真实性、准确性、完整性核查和检验
风险管理制度和灾难备份系统，不得泄露
十、境外投资者在境内参与设立股权投资基金的相关制度
1. 对外商投资创业投资企业的管理
外商创投企业
中国境内设立，外商投资企业，采取非法人制或公司制
非法人制的投资者对债务承担连带责任，或合同约定必备投资人承担连带责任，其他以认缴出资额承担责任
至少拥有一个“必备投资者”。
条件：
（1）创投为主营业务
（2）申请前三年管理资本累计不低于1亿美元，至少5000万美元用于创投，如必备投资者为中国投资者，前三年不低于1亿人民币，5000万人民币用于创投
（3）拥有3名以上具有3年以上创投从业经验的专业管理人员
（4）关联实体（控制方50%表决权）满足可申请为必备投资者
（5）未被司法机关禁止或处罚
（6）非法人创投必备投资者，认缴出资及实际出资不低于投资者认缴出资总额及实际出资总额1%，债务承担连带责任，公司制必备投资者认缴或出资及实际出资不低于认缴出资总额及实际出资总额的30%
2. QFLP试点
合格境外有限合伙人制度
境外机构通过资格审批和外汇资金监管，将境外资本兑换人民币，投资境内基金市场
试点
北京、上海、天津、深圳、重庆、青岛
路径探索
3. 外商投资的有限合伙
十一、境外股权投资基金境内投资的监管规则
境外基金境内投资，完成审批或备案，包括商务部、发改委、外汇局，非性质审批的备案制成常态
特殊情况需商务部前置审批：限制禁止，并购境内
十二、境内股权投资基金境外投资监管规则
境内基金境外投资需监管机构批准，审批内容：
- 发改委：敏感国家地区
- 商务部：备案核准
- 外汇局：外汇登记备案
十三、股权投资基金合规运营和非法集资的界限
1. 特定合格投资者募集的原则，严禁保底保收益，触发公众存款罪、集资诈骗罪
构成“非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款”条件：
（1）未经批准或借用合法经营吸收资金
（2）公开宣称
（3）承诺还本付息或给付回报
（4）不特定对象吸收资金，为公开宣传，内部针对特定对象吸收资金不属于
2. 非法吸收或变相吸收公众存款，追究刑事责任：
（1）个人非法吸收或变相吸收公众存款，20万以上，单位非法吸收或变相吸收100万以上
（2）个人非法吸收或变相吸收对象30人以上，单位150人以上
（3）个人给存款人造成直接经济损失10万以上，单位造成50万以上
（4）恶劣影响
3. 非法吸收公众存款罪条件：
（1）不具有房产销售或不以房产销售为目的，返本销售、售后包租、约定回购、销售房产份额等非法吸储
（2）转让林权
（3）以代种植（养殖）、租种植、联合养殖吸储
（4）不具有销售、服务吸储
（5）不具有发行股票、债券，虚假转让股权、发售虚构债券
（6）假借境外基金发售虚假基金
（7）伪造保险单据
（8）投资入股
（9）委托理财
（10）利用“会”“社”
（11）投资黄金
（12）连锁超市，招商会、推介会
（13）投资养老公寓、异地联合加盟投资
（14）其他
4. 以非法占有为目的
（1）不用于生产经营活动，导致贷款不能返还
（2）挥霍
（3）逃匿
（4）违法犯罪
（5）抽逃、转移资金、隐匿财产、逃避返还佣金
（6）隐匿、销毁、假破产、假倒闭
（7）拒不交代
（8）其他
十四、股权投资基金业务可能涉及的刑事犯罪类型
1. 非法吸收公众存款罪
3年以下，2万以上20万以下
严重3年以上10年以下，5万以上50万以下
2. 集资诈骗罪
最高刑期为无期徒刑，非法吸收公众存款罪的最高刑期为10年
数额较大，5年以下，2万以上20万以下
数额巨大，5年以上10年以下，5万以上50万以下
数额特别巨大，10年以上或无期，5万以上50万以下
3. 非法经营罪
情节严重，5年以下，1倍以上5倍以下罚金
特别严重，5年以上，1倍以上5倍以下罚金或没收
（1）专营、专卖
（2）进出口许可证、进出口原产地证明
（3）非法经营证券、期货、保险
（4）其他
4. 虚假广告罪
虚假宣传2年以下或拘役，罚金
5. 擅自发行股票或公司、企业债券罪
未经批准，发行股票、企业债、数额巨大（超过200人），5年以下，募集金额1%以上5%以下罚金，主管及责任人5年以下
第三节 政府管理的形式与手段
一、监管机构的调查手段
《证券投资基金法》规定，国务院证券监督管理机构措施：
- 现场检查，报送资料
- 调查取证
- 询问当事人，说明
- 查阅、复制财产权登记等资料
- 查阅、复制证券交易记录、登记过户记录、财务会计资料，转移、隐匿、毁损资料封存
- 冻结或查封
- 重大证券违法限制买卖，限制的期限不得超过15个交易日，复杂可延长15个交易日
- 检查不少于2人，保密
- 不得谋取私利
- 不得拒绝、阻碍、隐瞒
- 移送司法机关
二、违反法律法规时的处理方式
1. 行政处罚
（1）警告
（2）罚款
（3）没收
（4）暂停、撤销资格
60日内复议，3个月内向人民法院行政诉讼
2. 行政监管措施
（1）改正
（2）谈话
（3）警示函
（4）谴责
60日内复议，收到决定书起6个月诉讼
3. 移送司法机关
犯罪线索
第四节 对创业投资基金的政策支持
差异化管理体现：行业自律的差异化、监督管理的差异化
一、对早期企业股权投资的税收优惠政策
1. 有限合伙型创投基金
未上市中小高新技术满2年（实缴投资、出资），法人合伙人投资额的70%抵扣应纳税所得额，当年不足可结转
2. 公司型创投基金
股权投资未上市中小高新技术企业2年以上，投资额（实缴）的70%在股权持有满2年的当年，抵扣应纳税所得额
（1）公司制创投企业股权投资种子期、初创期科技型企业满2年，投资额70%持股满2年当年抵扣应纳税所得额
（2）有限合伙制创投企业股权投资直接投资初创科技型企业满2年：
① 法人合伙人投资额70%抵扣分得所得
② 个人合伙人投资额70%抵扣经营所得
（3）天使投资个人直接投资满2年，70%抵扣股权应纳税所得额
天使投资个人投资多个企业，办理注销清算的，70%投资额尚未抵扣完，可自注销清算之日起36个月内抵扣
二、财政性引导基金的主要政策和作用
1. 相关政策
（1）《创投企业管理暂行办法》
国家、地方政府设立创投引导基金，通过参股、提供融资担保方式设立发展，通过股权上市转让、协议转让、回购途径退出
（2）《关于创投引导基金规范设立与运作指导意见》
引导基金：政府设立，市场化运作的政策性基金，扶持创投企业发展，引导社会资本进入，不直接从事创投业务
宗旨：发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创投资本供给，克服单纯市场配置创投资本的市场失灵问题
（3）《关于实施新兴产业创投计划、开展产业技术研究与开发资金参股设立创投基金试点工作的通知》
扩大试点
（4）《新兴产业创投计划参股创投基金管理暂行办法》
新兴产业创投计划：中央财政资金通过直接投资创投企业、参股创投基金，培育促进新兴产业发展
参股创业投资基金：中央财政专项资金安排地方政府资金、社会资本共同设立创投基金或通过增资参与现有创投基金
（5）《政府投资基金暂行管理办法》
（6）《国家发改委关于做好新兴产业创投基金有关工作的通知》
（7）《政府出资产业投资基金管理暂行办法》
针对激进的募集、投资、管理、退出环节，以信息登记、绩效评价、信用评价的方式，对政府出资产业投资基金运行进行宏观信用信息监督管理
2. 引导基金
（1）国家新兴产业创投引导基金
（2）国家中小企业发展基金
（3）创投引导基金
（4）其他
三、国有股转持豁免政策的基本内容
1. 国有股转持
境内ipo国有股公司，首次公开发行时实际发行股份数量的10%由社保基金持有
混合所有制的国有股东，在取得国有股东各出资人或各股东一致意见后，直接转持国有股，并由该国有股东的国有出资人对非国有出资人给与相应补偿，或该国有股东的国有出资人以分红或自有资金一次或分次上缴中央金库
2. 创投基金豁免国有股转持
国有企业创投基金，国有成分50%以上，认定为国有性质，投资企业ipo时基金作为国有股东，需履行转持义务。但投资未上市中小企业可豁免，程序为“符合条件+申请+批准”
（1）资质条件
未上市中小企业条件：
1）企业所在地劳动和社会保障部门或社保基金管理单位核定，职工不超过500人
2）会所审计年度合并会计报表，年销售（营业总收入）不超过2亿元，资产总额不超过2亿元
（2）办理程序
信息公示期不少于20个工作日
四、促进创投发展的相关政策措施
创投国十条（里程碑）：
1. 多渠道拓宽创投资金来源
（1）大力培育和发展合格投资者
（2）建立股权债权等联动机制
2. 加强政府引导和政策扶持
（1）完善创投税收政策
（2）建立创投与政府项目对接机制
（3）研究鼓励长期投资的政策措施
（4）发挥政府资金的引导作用
3. 完善创投相关法律法规
（1）构建符合创投行业特点的法制环境
（2）落实和完善国有创投管理制度
4. 进一步完善创投退出机制
（1）拓宽创投市场化退出渠道
5. 优化创投市场环境
（1）优化监管环境
（2）优化商事环境
（3）优化信用环境
（4）严格保护知识产权
6. 推动创业投资行业双向开放
（1）有序扩大创投对外开发
（2）鼓励境内有实力的创投企业积极稳妥走出去
7. 完善创投行业自律和服务体系
（1）加强行业自律
（2）健全创投服务体系
8. 加强各方统筹协调
加强政策顶层设计和统筹协调
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