三亚战：阳光海岸征收的法律世界

【陈太真律师按】2017年11月19日夜行匆匆，只为次日将对行政复议决定的诉状递上法庭。因着三亚市天涯区政府一纸征收阳光海岸片区的公告，林昌锋先生咨询律师的看法。林在码头饭席上絮述自己创业情景、人际趣事，酒酣耳热谈笑间，寄寓着自己对三亚这一城市的情怀。那一段岁月，随流时际与勤奋进取，林终于成为有产者。

阳光海岸棚改，事渉3万人安置补偿，1355亩国有土地再建，可谓规模甚巨。然而，争议、质疑甚至愤怒狂潮般泛滥。民意滔滔乎？三亚市中院阳光海岸系列案卷可谓堆积如山。我们必须理性审视。

三思之下，一个社会结构的龙变、城市建设的擎划，在法治时代下展开，政府信用必须足够担当、民意必须足够吸取、私权必须充分保护。兹录林昌锋诉状如下以证其志。

————————行政起诉状

原告:林昌锋、男、汉族、1962年4月17日出生、住三亚市天涯区解放 路宝盛广场后侧

被告一:三亚市天涯区人民政府 法定代表人:江熊标、区长 地址:三亚市天涯区凤凰路319号

被告二:三亚市人民政府，法定代表人:吴岩峻、市长 地址:三亚市新风路257号

第三人:三亚市国土资源局 地址:三亚市河东路182号。        电话:0898-88272639

第三人:三亚市规划局 地址:三亚市河东路152号          电话:0898-88362336

第三人:三亚市发展和改革委员会 地址:三亚市吉阳区月川中路2号。      电话:0898-88205988

林昌锋于2017年11月7日收悉三亚市人民政府2017年11月3日作出的 三府复决字[2017]360号行政复议决定。林昌锋不服，遂诉至法院。

诉讼请求:

1，判决撤销三亚市人民政府2017年11月3日作出的三府复决字 [2017]360号行政复议决定及撤销三亚市天涯区人民政府于2017年5月10日 作出的[2017]120号《三亚市天涯区人民政府关于“阳光海岸”片区棚户 区改造项目房屋征收决定》的行政征收行为。

2，判决天涯区人民政府不得将林昌锋在三亚阳光海岸片区享有权 利之国有土地434.24平方及地上 973.47 平方米产权房屋列入征收范围。

3，依法审查三亚市天涯区人民政府2017年5月10日作出的天府【2017】117号《三亚湾“阳光海岸”片区棚户区改造征收补偿安置方 案》之合法性。

事实和理由:

2017年5月10日，三亚市天涯区人民政府发布[2017]120号《三亚市 天涯区人民政府关于“阳光海岸”片区棚户区改造项目房屋征收决定的 公告》(即120号征收决定)，征收范围:东至市胜利路线规划红线东 金鸡岭路-友谊街-迎宾路-吉祥街-团结街-步行街-解放二路-光明街段边界 及市胜利路规划红线西光明街-建港路段边界，南至三亚河口市港务局 码头，西至市胜利路规划红线金鸡岭路-友谊街-迎宾路段边界及三亚湾 滨海路东、三亚海事局、三亚市海洋局-三亚港湾局海岸线边界，北至 金鸡岭路，征收房屋及建筑附着物总建筑面积167.36万平方米，占地1355 亩国有土地、涉及7346户、约31000人。同日，其发布了《三亚湾“阳光 海岸”片区棚户区改造征收补偿安置方案》。原告依法享有权利之434.24 平方米国有土地及地上 973.47 平方米房屋位于征收范围。

一、天涯区政府之征收行为严重违反国有土地上房屋征收应予遵守 之规划法律要求，构成实质违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定:“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动， 应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专 项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当列入市、县级国民经 济和社会发展年度计划。”

上述规划系国家城市建设的既定规划法律体系。天涯政府无一证据 证明所谓120号征收决定在此前提下施展。其征收行为已经严重违反《城 乡规划法》既定之行政规划体系，无从解释征收之后的建设活动应予遵 守何种城市建设规划。

  二、天涯区政府之征收行为缺失公共利益，严重损害国民权利。

公共利益是指不特定的社会成员所享有的超出于地方性的、明显 的、受宪法、法律、行政法规保护的、长远的利益，甚至及于人类的某 种感性共识。天涯政府征收之阳光海岸范围素有三亚半城之称，人口涉 及3万人，于地区城市命脉具有利害意义。然而，天涯政府无法交待其 征收行为源自何种公共利益。此时，即使公共利益之定义法无明文，天 涯政府亦应对行政决策是否吸纳民意、遵偱职权、依照法律等方面着力 阐释与说明。

1，《宪法》之“公共利益”【(2004年修正)第10条第3款】:国家 出于公共利益的需要，可以依照法律规定对土地和公民的私有财产进行征收或征用并给与补偿。然而，天涯政府并无公共利益之解释，且公然违背 有关征收之法律规定。宪法保护公民依法对所谓国有土地或私产享有之 权利，限制政府须在法定条件下方可对其进行征收或征用。

2，法律法规涉及征收之规定均以“公共利益”为前提。天涯政府 之征收行为涉及土地及房屋，地幅广大至1355亩且为城区中心，地段房 价远超一线城市均价，其具法定义务说明征收之公共利益而非语焉不详。 或者，天涯政府应予展现征收对象之权利保护与利益获得无碍或提高， 否则，其征收行为应予撤销。

《土地管理法》第二条第3款：国家为了公共利益的需要，可以依法对 土地实行征收或者征用并给予补偿。

《土地管理法》第五十八条: 有下列情形之一的，由有关人民政府土地 行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可 以收回国有土地使用权: (一)为公共利益需要使用土地的;

《民法总则》(2017年施行)第一百一十七条: 为了公共利益的需要， 依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、 合理的补偿。

《物权法》第四十二条 :为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和 程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条: 为了保障国家安全、促进 国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的， 由市、县级人民政府作出房屋征收决定: 

  (一)国防和外交的需要;

  (二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;

  (三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;

  (四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;

  (五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;

  (六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

  综上所列之法条，足以判断天涯政府之涉案作为与公共利益相距遥远。我们无法自其征收行为得窥公共利益，且假想以公共利益之名亦无法掩饰其征收违法。

  三、天涯区政府对其征收行为不具有充足补偿能力，没有证据表明其征收直接造成房屋拆除、被拆迁人员应得到充足补偿与房屋安置诸等权利足以兑现 。 天涯区政府无法说明补偿资金来源且征收支用严重逾越法定职权，其征收行为应予以撤销。

天涯区政府120号征收决定，征收范围涉及7346户、约31000人的房屋，涉及国有土地1355亩。天涯政府实施120号征收决定，首先应具有 征收补偿能力且予以公示以避免社会动荡。众所周知，天涯政府无论地 区财政收入或国库转拔，均不可能依其制定的征收补偿标准有效对全体 被征收房屋及应得补偿之对象作出足够补偿。问题在于，假设征收成立， 天涯政府得依征收同时房产市场价格补偿，这一市价几乎为天涯政府制 定标准的二倍甚至更高。复议至今，天涯政府甚至三亚政府均回避补偿 资金来源及合法支用的问题。因此，被征收人对涉案征收行为是否可以 充足补偿具有法定之不安质疑权利。

四、原告合法取得建设房屋的国有土地使用权至2052年，房屋建设符合原定城市建设规划。天涯政府之征收决定作出，之前城市规划、国 有使用权出让合同之法律效力非经法定程序却仍然有效。因此，天涯政 府以棚改为名征收原告土地及房屋，实在理由欠佳且于法无据。棚改不 过改善居住条件，原告房屋实在无此必要且市场估价高达几千万元。

据《城乡规划法》第三十八条规定，已按照国有土地使用权出让 合同规划的房屋，城乡规划部门不得擅自改变作为国有土地使用权出让 合同组成部分的规划条件。原告经合法买卖，取得涉案地块之国有土地 使用权至2052年。继而依规划报建之手续建成现况房产。天涯区政府所 谓棚改规划，其行政效力若涉及变更三亚市城市总体规划，应经由规划 审批之行政程序逐层报请上级政府审批实施，否则，不足以作为征收决 定合法的依据。

  鉴此，原告利用之国有土地及房屋实无理由列入征收范围。

五、原告房屋状况良好，定性棚户区有误，纳入棚户区改造的范围 完全错误。根据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》[2013]25号以及国家住房和城乡建设部等五部委下发的《关于推进城市和国有工矿 棚户区改造工作的指导意见》(建保[2009]295号)和《关于做好城市和 国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》(建保[2010]58号)等涉及 棚户区改造的文件规定:“棚户区是指国有土地上集中连片简易结构房 屋较多、建筑密度较大、基础设施简陋、房屋建成年限较长、使用功能 不全、安全隐患突出的居住区域。”对一个建设项目是否属于城市棚户 区改造项目，应从以下方面界定:

1、从棚户区所在位置进行界定。《关于加快推进棚户区(危旧房) 改造的通知》(建保〔2012〕190号)规定，城市棚户区(危旧房)指 城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久， 房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区 域。因此，首先改造区域须在城市规划区范围，不在城市规划区范围的 改造项目不是城市棚户区改造项目。

2、从需要拆迁的房屋品质上进行界定，应经危旧房鉴定。房屋的 使用年限长短、使用面积大小、楼层的高低、功能是否完善(有无独立 的厨房、卫生间)、质量的好坏(砖混结构还是砖木结构、有无安全隐患)、是否是住宅(如厂房、店面)、配套设施是否健全等方面对需要 拆迁改造的房屋是否属于棚户区范围进行界定。

3、从需要拆迁房屋的改造目的进行界定。顾名思义，城市棚户区 改造的直接目的是改善棚户区居民的住房条件。

原告的房屋全然不符合上述界定。政府动辄以棚户区改造的宽泛概 念或公共利益，且缺失危旧房屋鉴定，即贸然以征收公权方式侵犯私权 利，既违背政府依法行政的精神，亦损害政府的权威和合法性。

于原告而言，在政府过往施政的实践中，对于其房屋监管及土地利 用规划已形成稳定的法律信用，原告及涉案权利人之登记房屋或其他私 产依法受到保护。应否征收，政府得依法律之征收程序及要求作出，且 听取涉案当事人的意见。天涯区政府违法直接行政命令征收，违背行政 征收的立法目的，应予撤销。

  六、天涯区政府单方定价征收补偿标准明显过低，与房产市价差距过大且缺乏原地安置之征收选择，征收行为实质违法，应予撤销。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十九条第一款:“对被征收房 屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市 场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房 屋征收评估办法评估确定。”天涯区政府之阳光海岸补偿方案规定依1.5万元/m²(可上浮15%)进行补偿。征收公告发布之时，原告房屋所处地 段介乎每平方米5万元至20万元之间。该补偿方案作为征收行为完整性 之有机组成部分，既无被征收人原地安置之规定且单方定价悖离市场价 格之补偿标准。显然，被征收人之合法利益受到严重损害自不待言;天 涯区政府此征收决定应予撤销。

七、天涯区政府征收阳光海岸区域之行为作出之际，所谓三亚湾阳 光海岸片区棚户区改造项目未经依法立项，即使延后采取化整为零的方 式立项，却直接印证征收行为违法;源于征收区域幅员广大，整体立项务须取得中央层面的审批方为可能。

三亚市发展与改革委员会迟至2017年7月6日才对天涯区政府《关于申报三亚市阳光海岸光明西片区棚户区改造项目立项的函》(天府函【2017】780号)批复，其时，天涯区政府早于2017年5月10日发布120号征收决定且涉及1355亩国有土地，遂掀起全城巨震，诉讼不断。 综上所述，天涯区政府作出120号征收决定，征收房屋及建筑附着 物总建筑面积167.36万平方米，涉及7346户、约31000人，涉及1355亩国 有土地上房屋的拆除与重建，堪称社会结构的裂变。然而，时代演化， 顶层法律约束征收实施主体须依职权与程序作出征收行为且以公共利益 为前提。否则，对于本案涉讼之征收行为显具实体内容和程序违法的情况，严重侵害被征收人的合法权益的，依法应予以撤销。 新时代之际，原告提起本案诉讼，求证公共利益及个人私权保护的 界限;望三亚市中级人民法院作出公允判决以证三亚虽处海岛一隅，却法理屹立，既约束政府依法行政，亦保障被征收人的合法权益。

此致

三亚市中级人民法院

具状人: 林昌锋

2017年11月20日

三亚战：阳光海岸征收的法律世界