宁海县推进涉农资金整合改革的实践
长期以来，涉农财政资金多头下达、零敲碎打、撒胡椒面等问题突出，严重影响着资金的使用效益和政策撬动效应。近年来，宁海县实施了涉农资金整合改革工作，搭建完善制度体系，理顺协调组织机构，整合平台项目管理，优化项目管理流程，取得了显著成效。2016年整合21个部门69个项目，立项项目818个，整合本级财政资金5.18亿元；2017年整合20个部门75个项目，立项项目968个，整合本级财政资金4.82亿元。
一、整合改革前涉农资金管理存在的问题
在整合改革前，县涉农部门围绕“农业增效、农村美丽、农民增收”基本目标，不断加大支农资金投入规模，持续加强农业基础设施建设、完善农村公共服务设施、促进农业产业结构调整，取得了一定成效。但该县涉农资金实行的“预算切块、部门分配、逐级拨付”的涉农资金管理模式，在涉农资金分配、划拨、管理、使用等环节存在管理“多头”、规划“短板”、资金“沉淀”、方向“模糊”、管理“粗放”等问题。
（一）政策整合不足，资金“碎片化”。涉农资金名目繁多，县级财政2014年7.63亿元涉农专项资金有44个大项227个分项，财政资金零星分散，交叉重复。一方面是大量财政资金由于投向不当或管理不善而效益不高；另一方面是一些重要的基础性、公益性项目得不到财政资金保障，一些地区、一些产业长期得不到财政资金的扶持。以农业基础设施建设为例，特别是农田水利建设，国土、水利、农林、农业综合开发等部门都各自有相应的资金项目，由于标准不统一、规划不衔接、相互不通气，导致投入量很大，但资金使用分散或重复，效益不显著。
（二）资金效益不高，项目“随意化”。财政补助项目申报的透明度不高，程序复杂，导致立项和申报双方信息不对称，合适的涉农主体未能对接合适的立项单位和具体项目。部门项目立项“随意化”，涉农主体需要跑部门、托关系、走后门来取得项目。一方面极大增加了基层涉农主体的管理成本，另一方面也加大了部门行政风险。涉农资金投向未能有效厘清政府与市场职能边界，过多地投向竞争性领域，公益性基础设施投入偏少。以该县农业主导产业的财政扶持资金为例，单是农林局实施的有农牧产业资金、水果改良资金、林特产业资金、专业合作社组织资金，上述资金只有670万元，项目分类多达17项，扶持的户数多达几百家。“产业散、资金小、项目多”的现象特别明显。
（三）监督机制不严，权力“部门化”。一是现行预算编制和资金分配方式存在弊端。目前实行基数法编制预算，再由部门进行二次分配，既不利于提高财政资金绩效，也助长了部门权力思维，部门争抢资金现象严重，这也是涉农资金交叉重叠、零星分散的主要原因。二是项目立项权过度集中到县级部门。项目立项过程主要由县级部门经办，乡镇政府、专业技术人员、行业协会参与度不高。三是制度不健全，管理基础薄弱。相关的资金管理办法缺乏规范性，没有约束力，也没有形成考核评价机制；农口部门、乡镇政府没有建设好“项目库、专家库、中介库”，没有打造好申报管理平台；申报单位对涉农政策认识理解存在偏差，财会、档案等基础资料混乱不全。这些问题极易催生“暗箱操作”、“权力寻租”现象。
二、宁海县涉农资金整合改革的做法
按照“整合项目、聚集资金、整体打造、综合示范、集中成片、整体推进”思路，着力构建“资金统筹、程序规范、产业明确、区域突出、绩效优先”的涉农资金管理模式。
（一）明确组织模式。搭建“领导小组+三大平台”组织管理模式，成立由县政府主要领导任组长，县委、县政府分管领导任副组长，县有关部门为成员的资金整合领导小组。领导小组下设三大平台协调小组办公室，将20个部门75类项目资金，按性质划分为“农田水利建设类”、“新农村建设类”、“农业产业化类”三大平台，分别由县水利局、县农办、县农业产业化领导小组办公室牵头。
（二）明确整合范围。整合了除救灾资金、国家规定补贴到农民个人的资金及特殊用途资金以外，分散于宣传、农办、科技、民政、财政（农业综合开发办）、国土资源、规划、住建、交通、水利、农林、商务、卫生、文广、海洋与渔业、旅游、农机、妇联、体育发展中心、供电等20个部门75类涉农财政专项资金。
（三）明确资金投向。一是“突出重点”。以全域旅游示范区和浙江省美丽乡村示范县创建为引领，构建形成处处成景、时时可游、串珠成线、连线成片的大景区，打造美丽农村。以促进农林牧示范基地串联成线，推动农业一二三产深度融合为引领，推动现代农业综合体项目建设、现代农业园区建设、现代渔业园区建设，重点培育茶叶、小水果、香榧等三大主导产业，打造美丽经济升级版。推动基础设施和公共服务共建共享，重点打造高标准农田建设，围绕重点确定的精品线和精品村进行农田水利建设布局，持续推进管护工程重点提升，打造美丽田园。二是“兼顾一般”。对涉农项目按照功能、性质不同，分为“面上普惠”和“重点特惠”。普惠性项目主要考虑面上公平为主，包括农村基础建设类、环境改善类及公共服务提升类，如农村公路改造提升、面上巩固、村庄整治建设提升、一事一议财政奖补、美丽庭院、文化礼堂等项目。
（四）明确制度规范。建立“1+2+X”制度框架体系。“1”是指《关于深化财政涉农资金整合改革的实施意见》，“2”是指《宁海县涉农资金整合项目管理办法》和《宁海县涉农资金整合项目申报工作方案》。“X”是指整合项目规范操作的六个专项细化管理制度，包括涉农资金整合项目公开公示制度、项目库管理制度、项目评审管理制度、项目资金拨付制度、项目验收管理制度和项目绩效管理制度。
（五）明确管理流程。建立“三合二分”管理流程框架体系，确保涉农资金整合改革工作高效、有序开展。“一合”即联合明确方向：涉农主管部门根据县城乡发展规划、新农村建设规划和农业产业布局，制定年度项目申报指南，上报涉农资金整合工作协调小组汇总审核，明确投入方向，经涉农资金整合领导小组审定，经县政府审议批准后发布。“一分”即分口申报项目：各项目实施单位按《项目指南》申报项目，乡镇初审、部门复审后报协调小组，列入项目储备库。“二合”即联合择优立项：对各申报项目实行联合评审，经竞争性立项，报领导小组办公室备案后，列入拟立项项目库，并向社会公示接受社会监督，对无异议的项目批准立项。“二分”即分口实施项目：立项后，由项目主管部门分头实施，落实项目责任主体，负责日常管理监督。“三合”即联合项目验收：重点项目经项目实施单位自验，乡镇初验。由协调小组统一组织协调，落实牵头单位和配合部门，实行联合（委托中介）验收。
（六）建立信息系统。与专业信息技术公司共同研究开发了涉农资金整合改革信息平台，应用于涉农项目的申报、审核、公示、立项等流程管理，实现了涉农项目信息的公开化，确保项目竞争的公平性。项目申报之前，召开联络员会议，进行涉农资金整合改革信息系统的操作培训，增强操作人员系统操作的熟练度。开通网络申报程序，有序组织涉农主体进行项目申报，确保整合项目网络受理全覆盖。2017年网络平台共计申报项目总数1882个（其中新农村类建设平台997个，农业产业化平台666个，农田水利建设类平台219个），占总可申报数1009的1.86倍，竞争性相较去年有所增加；通过乡镇初审、部门复审、联合评审、公示，做到立项项目流程全覆盖，做到过程留痕、责任可追溯，最终立项968个，其中新农村类建设平台457个，农业产业化平台354个，农田水利建设类平台157个。
（七）撤并细化项目。整合改革中突出规模效应，以撤销、归并、分类为手段，优化涉农项目组合投入。2017年在2016年的基础上取消项目7个，分别是环保局“生态公厕”、县农办“特色村”、“小康村”、“成片连线”、住建局“美丽宜居示范村”、农林局“森林宁海”、农综改办“农业综合开发产业化经营补助”；归并项目1个，将农林局“粮食生产功能区”项目和农综改办“农业综合开发土地综合治理”项目归并为“县农业综合开发粮食生产功能区建设项目”；新增县农办“市级美丽乡村示范村”、“市级美丽乡村合格村”、县农产办“都市农业示范区”、海洋渔业局“‘整洁渔园，美丽渔业’行动”、“设施渔业”、县老区办“低收入农户贴息贷款”等项目15个。
三、宁海县涉农资金整合改革的主要经验
宁海县涉农资金整合改革启动以来，受到各级媒体关注。在2016年中国改革年会暨创新驱动发展高层改革研讨会上，该县涉农资金整合改革工作荣获“2016年中国改革十个年度案例”。该县涉农资金整合改革的主要经验有：
（一）信息公开是改革成功的基础。建立社会需求导向、政府统筹、分类牵头的涉农资金调配机制。向社会开放立项申请，政府统筹涉农资金调配，资金分配不再由部门垄断，加强面向社会需求。通过财政涉农资金整合改革的信息公开，化解了既得利益者设置阻碍的难题，让人民群众充分了解改革目标和过程，在得到人民群众的认同和支持上，形成推动改革的巨大社会力量，这是取得改革成功的一个重要前提。一是借助于县级媒体《今日宁海》报，专版发布有关涉农资金改革消息和项目申报事项。二是涉农资金整合改革网络信息平台，及时公布改革进展和项目管理全过程，包括项目信息、注册登记、项目申报、项目评审、项目进展、项目验收、绩效考核等，便于公众了解、参与和社会监督，彻底转变了以往依靠跑部门、走关系、开后门的方式进行项目申请。信息公开之后，涉农主体充分了解涉农项目的总体情况、主管部门、联系方式、项目计划、补助标准等等，能够对自身建设的项目进行对号入座，更加快捷的进行项目申报，做到有的放矢。从基层农村干部角度来说，大大节省了“跑部钱进”的时间和精力，使其可以将更多的精力放在本辖区的发展建设上。
（二）提升效益是改革成功的目标。体现绩效为先，加速推进农业产业结构调整。涉农资金整合改革，通过整合各部门、各渠道安排的涉农资金，逐步建立起科学、公平、透明的涉农资金管理新机制，实现整合项目要围绕县域经济社会发展规划，以“打捆”、“拼盘”、“合并”等方式统筹合力使用涉农资金，最大限度地发挥涉农资金规模效应。以提高涉农资金使用效益为目标，以农业发展规划为主导，以扶持壮大县域特色优势主导产业、发挥区域资源优势、支持重点项目为切入点，深化农业产业结构调整，加速实现该县农业产业转型升级。如去年，该县将资金投向集中在“八线八区”精品线，每个村县级财政投入将达到300万元，并统筹安排中央省市各类扶持资金落实“八线八区”建设。同时，突出重点区域，打造整合改革的亮点项目、示范工程、典型区域。突出平台对涉农资源统筹作用，引导符合条件的乡镇、行政村及农业经营主体做大“捆绑”项目，加大资金统筹投入力度和资金集聚效应。
（三）管理流程优化是改革成功的保障。加固风险防范屏障，实现政府财政资金管理公开化、信息化、社会化、程序化和常态化。涉农项目申报工作实现整合项目网络受理全覆盖，向全县公开涉农资金整合项目申报方案，全面开放涉农资金项目申报，引入项目信息化管理系统，试行涉农项目的网上申报、评审、审查，项目验收登记，资金拨付申请等全过程控制。确保以改革化解执政风险，通过资金整合改革促进权力阳光化，资金项目透明化。凡是进入财政涉农资金投资项目，无论是哪一类别项目，都要按照统一的标准和程序，对工程进行竣工验收及相应的绩效考核。
四、宁海县涉农资金整合改革典型案例
（一）桑洲现代农业综合体（农业产业类）。按照专业化、规模化、品牌化理念，突出2500亩桑洲早茶特色产业精品带打造；完善茶园核心区及周边村庄的道路、水利、电力、林网等基础设施配套；充分利用生态环境优势，综合发展以南岭村为中心的民宿经济、花海经济；加强农旅融合力度，合理划分农业生产、休闲体验、公共服务、旅游接待等功能区块，建立现代农业综合体。
（二）前童镇农综土地治理粮食功能区（农田水利建设类）。通过“打包”、“捆绑”联合投入的形式，转变以往各部门各自为政、分散投入、单一建设的局面，在资金上减少了重复交叉投入，在社会效益上实现建设区综合性功能布局。拟治理土地面积6500亩，亩均投资1500元，其中粮食功能区面积4090亩。整合农业综合开发高标准农田项目、农林部门的粮食生产功能区项目、国土部门的土地开发水田储备项目等3个项目，打造出“旱能灌，涝能排，水清洁，田成景”的美丽田园。
（三）胡陈乡户外运动小镇（新农村建设类）。充分发掘乡村旅游内涵和精髓，倾力打造乡村旅游文化品牌，放大秀山美景生态优势，做大做活美丽经济，实现整乡推进“美丽乡村”建设。通过现代农业综合体项目、灵动乡野精品线、农田水利等多个大型项目组合投入，助力该区域建成3A级田园生态景区，将其打造成为“宜居、宜业、宜游”的户外运动小镇。
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