招标文件是建设单位向投标单位发出的供其参加投标所需要的一切情况，是工程建设的大纲，也是工程建设的依据。《招标投标法》第9条第1款规定：“招标项目按照国家有关规定需要履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准。”根据《招标投标法实施条例》第15条第4款规定，编制依法必须进行招标的项目的招标文件，应当使用国务院发展改革部门会同有关行政监督部门制定的标准文本。
一、招标文件的内容
根据《工程建设项目施工招标投标办法》第24条第1款规定，招标文件由招标人根据施工招标项目的特点和需要编制，一般包括下列内容：（1）招标公告或投标邀请书；（2）投标人须知；（3）合同主要条款；（4）投标文件格式；（5）采用工程量清单招标的，应当提供工程量清单；（6）技术条款；（7）设计图纸；（8）评标标准和方法；（9）投标辅助材料。根据《简明标准施工招标文件》第2.1条款，招标文件包括：（1）招标公告（或投标邀请书）；（2）投标人须知；（3）评标办法；（4）合同条款及格式；（5）工程量清单；（6）图纸；（7）技术标准和要求；（8）投标文件格式；（9）投标人须知前附表规定的其他材料；（10）对招标文件所作的澄清、修改。
依上述规定，招标文件一般包括三大部分：一是招标公告或投标邀请书、投标人须知、评标办法、投标文件格式等，主要介绍招标项目的基本情况及招投标活动的程序规则；二是工程量清单、设计图纸、技术标准和要求、合同条款等；三是其他供投标人了解的项目信息，如项目的地理信息、水文、地质、气象、交通等资料。
二、招标文件的实质性要求和条件
招标人应当在招标文件中规定实质性要求和条件，并用醒目的方式标明。实践中，招标文件的实质性要求和条件，一般集中列于评标办法一章的前附表，主要包括以下几个方面：
1.载明投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、技术标准和要求等内容。《招标投标法》第19条规定：“招标人应当根据招标项目的特点和需要编制招标文件。招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。国家对招标项目的技术、标准有规定的，招标人应当按照其规定在招标文件中提出相应要求。招标项目需要划分标段、确定工期的，招标人应当合理划分标段、确定工期，并在招标文件中载明。”需要指出的是，从该条立法用语来看，拟签订合同的主要条款是不属于招标文件的实质性要求和条件的。关于技术标准和要求，根据《招标投标法实施条例》第30条规定，对技术复杂或者无法精确拟定技术规格的项目，分两阶段进行招标的，在第一阶段，投标人按照招标公告或者投标邀请书的要求提交不带报价的技术建议，招标人根据投标人提交的技术建议确定技术标准和要求，编制招标文件；在第二阶段，招标人向在第一阶段提交技术建议的投标人提供招标文件，投标人按照招标文件的要求提交包括最终技术方案和投标报价的投标文件。不过，需要指出的是，根据《工程建设项目施工招标投标办法》第61条规定，招标人全部或者部分使用非中标单位投标文件中的技术成果或技术方案时，需征得其书面同意，并给予一定的经济补偿。
2.载明“资金已经落实”。《招标投标法》第9条第2款：招标人应当有进行招标项目的相应资金或者资金来源已经落实，并应当在招标文件中如实载明。《保障农民工工资支付条例》第23条进一步强调：“建设单位应当有满足施工所需要的资金安排……政府投资项目所需资金，应当按照国家有关规定落实到位，不得由施工单位垫资建设。”
3.载明编制投标文件所需要的合理时间。《招标投标法》第24条规定：“招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间；但是，依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于20日。”
4.载明投标有效期。《招标投标法实施条例》第25条：“招标人应当在招标文件中载明投标有效期。投标有效期从提交投标文件的截止之日起算。”《工程建设项目施工招标投标办法》第29条进一步规定：“招标文件应当规定一个适当的投标有效期，以保证招标人有足够的时间完成评标和与中标人签订合同。投标有效期从投标人提交投标文件截止之日起计算。在原投标有效期结束前，出现特殊情况的，招标人可以书面形式要求所有投标人延长投标有效期。投标人同意延长的，不得要求或被允许修改其投标文件的实质性内容，但应当相应延长其投标保证金的有效期；投标人拒绝延长的，其投标失效，但投标人有权收回其投标保证金。因延长投标有效期造成投标人损失的，招标人应当给予补偿，但因不可抗力需要延长投标有效期的除外。”
5.不得含有倾向或者排斥潜在投标人的内容。《招标投标法》第20条规定：“招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容。”
6.提交保证金。主要包括：（1）提交投标保证金。《工程建设项目施工招标投标办法》第37条第1款规定：“招标人可以在招标文件中要求投标人提交投标保证金……”《招标投标法实施条例》第26条第1款规定：“招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。”第30条进一步规定，对技术复杂或者无法精确拟定技术规格的项目，分两阶段进行招标的，招标人要求投标人提交投标保证金的，应当在第二阶段提出。（2）提交履约保证金。《招标投标法》第46条第2款规定：“招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交。”
《招标投标法实施条例》第23条进一步规定，招标人编制的招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响潜在投标人投标的，依法必须进行招标的项目的招标人应当在修改招标文件后重新招标。
根据《招标投标法》第27条第1款、第41条第（二）项，《工程建设项目施工招标投标办法》第36条第1款、第52条规定，投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件；投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应；投标文件不响应招标文件的实质性要求和条件的，评标委员会不得允许投标人通过修正或撤销其不符合要求的差异或保留，使之成为具有响应性的投标；投标文件不能够满足招标文件的实质性要求，将被否决。
三、招标文件的澄清或者修改
根据《招标投标法》第23条、《招标投标法实施条例》第21条等规定，首先，招标人对已发出的招标文件进行必要的澄清或者修改，可能是主动的，也可能是被动的。前者是指招标人自己发现招标文件存在错漏、矛盾、含糊不清或者违法等情形，通过澄清或者修改予以补救；后者则是指招标人根据潜在投标人提出的疑问和异议，在必要时对招标文件作出的澄清或者修改；其次，澄清或者修改的内容可能影响资格预审申请文件或者投标文件编制的，招标人应当在提交资格预审申请文件截止时间至少3日前，或者投标截止时间至少15日前，以书面形式通知所有获取资格预审文件或者招标文件的潜在投标人；不足3日或者15日的，招标人应当顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间；最后，澄清或者修改的文件发送对象是所有招标文件收受人。
四、招标文件的终止
《招标投标法实施条例》第31条规定：“招标人终止招标的，应当及时发布公告，或者以书面形式通知被邀请的或者已经获取资格预审文件、招标文件的潜在投标人。已经发售资格预审文件、招标文件或者已经收取投标保证金的，招标人应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。”《工程建设项目施工招标投标办法》第15条第4款规定：“除不可抗力原因外，招标人在发布招标公告、发出投标邀请书后或者售出招标文件或资格预审文件后不得终止招标。”第72条规定：“招标人在发布招标公告、发出投标邀请书或者售出招标文件或资格预审文件后终止招标的， 应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。给潜在投标人或者投标人造成损失的，应当赔偿损失。”
根据上述规定，在招标文件售出后，原则上招标人不得终止招标。如因不可抗力或者其他因素，比如评标中发现设计有重大问题，终止招标的，招标人虽然享有投标活动的主导权和决定权，可以拒绝所有投标而终止招标，但是，应当依法及时退还相关费用、投标保证金及银行同期存款利息，给潜在投标人或者投标人造成损失的，还应当赔偿损失。
五、招标文件的法律约束力
在法律性质上，招标文件是属于特殊的要约邀请还是其他，学界和司法实务界历来存在争议，但都认为招标文件具有法律约束力。这种约束力，归纳起来，主要体现在以下两个方面：
1.在招投标过程中，招标文件对招投标双方具有法律约束力
浙江省湖州市中级人民法院（2012）浙湖商终字第97号民事判决书认为，龙邦装潢股份有限公司在投标过程中，违反《招标文件》的规定，在投标期间，其项目经理赵小明同时正在承建浙江警察学院综合楼装饰工程，而长兴县传媒中心室内装饰工程《招标公告》和《招标文件》均要求项目经理无在建工程，故龙邦公司提供的资料与实际情况不符，属于投标人在投标过程中提供虚假资料的行为，该行为已经长兴县建设局等相关部门调查属实。鉴于龙邦装潢股份有限公司在投标中提供虚假资料的行为，长兴广播电视台在《招标文件》中的投标须知中也明确约定，如投标人在投标过程中提供虚假资料，并经查证属实的，将拒还投标保证金，故该条款对投标人龙邦装潢股份有限公司具有法律约束力。长兴广播电视台根据投标须知相关条款和长兴县建设局的调查及长兴县监察局等有关部门协调会议纪要规定，对龙邦装潢股份有限公司提交的50万元保证金不予退还上缴国库，并将结果函复龙邦装潢股份有限公司并无不当，其行为并未侵害龙邦公司的权益。
2.在招投标活动合法有效的情形下，中标通知书发出后，招标文件、投标文件以及中标通知书构成当事人之间的书面合同，是当事人权利义务的认定依据
《招标投标法》第46条第1款规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”《建工合同解释（一）》（法释〔2020〕25号）第22条规定：“当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据的，人民法院应予支持。”
最高人民法院在《建工合同解释（一）》的理解与适用中倾向于认为，招标人发出中标通知书后，即产生在招标人、中标人之间成立书面合同的效力”，并认为“中标通知书发出后，确定当事人权利义务依据的应当是招标文件、投标文件以及中标通知书，这些文件即构成当事人之间的书面合同，而《招标投标法》第46条规定的书面合同只是对招投标文件以及中标通知书的进一步确认、明确和规范化。招标人、中标人通过招投标过程成立并生效的合同与《招标投标法》第46条规定的书面合同可以并行”“将招投标过程认定为在当事人之间成立本约，则一旦合同与招投标文件相背离，完全可以根据招投标文件确定当事人之间的权利义务关系，当事人之间的权利义务就不会存在真空地带”“至于《招标投标法》第46条的规定则属于管理性、倡导性的规定，对合同成立并无影响，招标人、中标人未按规定执行的，相关部门可以给予行政处罚，当事人一方亦可根据合同约定行使权利进行救济。”不过，参照招投标文件结算工程价款的前提是招投标活动合法有效。如果招标本身是违法的，最高人民法院倾向于认为，“即使当事人之间存在招投标文件，……也不应适用本条款，不能将招投标文件作为结算工程价款的根据。在当事人之间就同一建设工程订立的合同均被认定无效的情况下，工程价款的结算应当适用本解释第24条的规定。”
进一步，当事人在合同中约定了合同文件优先顺序导致合同与招投标文件不一致的，能否尊重当事人约定适用合同约定结算工程价款？最高人民法院倾向于认为，“只要合同协议书不背离招投标文件的实质性条款，将合同协议书作为第一优先顺序是可以的，应尊重当事人意思自治。但如果合同协议书在实质性条款方面与招投标文件不一致，那么显然这些条款因为违反了《招标投标法》的规定应属无效，不能产生约束当事人的法律效力，仍然应当以招投标文件作为结算工程价款的根据。”
（2019）最高法民终1905号民事判决书认为，虽然《招标文件》和《投标文件》并不是正式的合同，但属双方的真实意思表示，《建设工程施工合同》并不是对《招标文件》和《投标文件》的具体和细化，而是在实质上对内容进行变更和修改，违反了《招标投标法》第46条关于招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议的规定，一审法院据此认定案涉《建设工程施工合同》无效，并无不当。（2019）最高法民终1996号民事判决书认为，在建设工程施工合同有效的情况下，对于建设工程施工合同的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容，应当以招标文件、投标文件、中标通知书为准。招标人和中标人按照招标文件和中标人的投标文件订立的建设工程施工合同书未约定支付工程价款时间而招标文件约定了建设工程价款时间的，应当以招标文件的约定为依据。
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