3　“一网通办”环境下电子文件归档的几个现实问题

3　“一网通办”环境下电子文件归档的几个现实问题

3.１问题一：如何进一步梳理归档范围，减轻归档材料收集的工作量

国家档案局发布的8号令、9号令，对文件的归档范围和保管期限作了原则性的规定，各行业的专业档案也有相关的规范，例如《会计档案管理办法》对会计档案的归档范围和保管期限作出了具体规定。各单位在开展文件归档工作前，要依据这些规范制定本单位的文件归档范围和保管期限表，并上报相应的档案行政管理单位进行审批。

实践中，很多行业以业务档案是专业档案为由，日常很少接受档案行政管理部门的指导。各单位对于业务档案也多按业务条线的要求开展归档工作，对于业务档案的归档范围和保管期限并没有上报档案行政管理部门审批。这样造成的后果是，有的业务档案关于归档范围和保管期限没有统一的规范要求或者说规定得不详细不具体，操作性上存有一些欠缺。

“一网通办”推行“前台综合受理、后台分类审批、综合窗口出件”的工作模式，事务受理中心的窗口为综合窗口，工作人员在“一网通办”工作中担任了受理办事材料和窗口出证的任务，他们不是只负责某个部门业务的专业人员，而是同时面对多个部门多个业务的办理事项，因此他们对于各部门各业务条线的文件归档范围和保管期限的要求不是很清楚，这就要求各部门要梳理出自己的“一网通办”文件归档范围和保管期限，并制定具体的工作手册下发给窗口的工作人员。现状是，这方面的工作没有及时跟上，给窗口工作人员收集归档材料造成了很大的困扰。各级公共管理和服务机构的业务部门应尽快梳理“一网通办”文件归档范围和保管期限表，以便窗口人员代收相关文件，做到应归尽归。或者相关行业做好顶层设计，从上至下执行一个统一的行业档案标准，档案行政管理部门做好指导工作。

3.2问题二：如何确保档案的完整性

“一网通办”环境下的一件完整的档案，通常包括通过申报受理系统递交的办事材料和公共管理和服务机构通过业务办理系统进行审批的许可材料（含办理结果）。

如果这两部分材料都是以纸质材料形式流转（没有业务办理系统），则这件档案就是纸质档案，没有电子档案。如果这两部分材料都是以电子文件的形式在系统里流转，则这件档案就可以通过电子档案管理系统进行归档生成电子档案，电子档案单套制保存，不产生纸质档案。在“一网通办”的发展阶段，由于无纸化办公程度有限，一件完整的档案通常是由大部分电子文件和少部分纸质文件共同构成，也就是该件档案的原件大部分是电子档案，少部分是纸质档案（保存在库房），是“混合电子档案”。随着无纸化办公的不断完善，纸质材料会越来越少，未来会无限接近或完全实现电子档案单套制归档。

实际工作中，不可能要求申请人只交电子材料，不交纸质材料。对于这种情况，可以建立统一的“即时扫描窗口”，由窗口工作人员按照标准的工作流程和要求将办事申请材料扫描，经申请人确认后再导入进申报受理系统。浙江省建设了“一窗受理系统”，按照受办分离要求，各地各部门受理群众办事申请，不论是网上办，还是在政务大厅办，都要先进入一窗受理系统，再转到各部门业务系统办理[1]。这样办事申请材料就可以电子文件的形式推送到业务办理系统，在归档时可直接进行电子文件归档，保证了电子档案的完整性，尽管该部分是纸质材料的扫描副本，而原件是纸质形式的。

文件归档是对文件的原件进行收集整理。对于提交的纸质材料应当归档，存入库房，因为它是文件的原件。对纸质材料的扫描副本在电子档案管理系统中进行归档时，可以添加水印“本件与原件核对无异”的字样，跟系统里产生的电子文件进行区别。这样，在电子档案管理系统中就能够非常清楚地显示该件档案是“混合电子档案”，其原件有两部分，一部分是电子档案，另一部分是纸质文件，已经将纸质原件扫描副本进行了归档以方便利用。

3.3问题三：是否可以实行电子档案“单套制”归档

单套制归档是指文件仅以电子文件的方式在电子环境中运行，文件、档案全流程无纸化（包括生成、办理、归档管理、移交、保存和利用等业务活动），只保存电子档案，不再以纸质载体形式出现。

2018年10月颁布的《上海市“一网通办”电子档案管理暂行办法》中明确提出，“真实、完整、可用、安全的电子档案与纸质档案具有同等法律效力”，作为地方标准为单套制归档提供了法律支持。为贯彻落实全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议精神，加快推进全国一体化在线政务服务平台建设，根据《国务院办公厅关于加快推进与政务服务“一网通办”不相适应的法规规章修订等工作的通知》要求，国家档案局于2018年12月对《电子公文归档管理暂行办法》（国家档案局令第6号）予以修改，将第七条修改为：“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档。电子公文归档应当符合电子文件归档和电子档案管理的要求。”《国务院关于在线政务服务的若干规定》的第十二条规定，除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。这些都为电子档案单套制归档提供了法律保障。[1]

“一网通办”的目标是“网上办”，文件完全在电子环境中运行，事项办理过程中当需要某些证明材料时，通过平台分权限调用共享数据库中的数据，从而达到少交材料、通过网络协同来缩减工作时间的目的。比如，调用电子证照库的数据，不用上交纸质证照。各公共管理和服务机构按照责任清单提供的共享数据库，是网络协同的基础，可访问的共享数据库越多，申请人就越能少交材料，少跑腿。如果按照“应上尽上、全程在线”[2]的要求，真正实现了文件完全在电子环境中运行，那么就实现了电子文件单轨管理[3]，自然就应采取电子文件单套制归档，不再使用纸质归档。

在“一网通办”的发展阶段，由于受理办理系统和业务办理系统这两个应用系统建设不够完善，文件不能百分之百以电子文件形式流转（本文前面也提到提交的申请材料也有可能出现纸质文件），构成一件档案的文件既有电子文件又有纸质文件。从档案的完整性和原始记录性来讲，应将电子文件和纸质文件同时归档，构成一件完整的档案。同时应适应电子文件单套制归档的发展趋势，将纸质部分档案进行扫描，挂接到电子档案管理系统中，这样在系统中有了一套由“电子档案+纸质扫描副本”组成的完整的该件档案，便于网络共享利用。当然，在对该件档案的纸质部分进行保管时，在备考表中应说明电子部分的情况。

3.4问题四：如何高质量推进“一网通办”电子文件归档

为充分发挥档案在服务优化营商环境工作中的重要作用，必须贯彻高质量发展要求，大力推进政务服务“一网通办”电子文件归档与电子档案管理工作制度化、规范化。

3.4.1制定“一网通办”电子档案管理办法和标准。电子文件归档和电子档案管理是政务服务“一网通办”的关键环节，为规范电子文件归档及电子档案的管理工作，各地纷纷制定了“一网通办”电子档案管理办法和技术标准。例如，上海出台了《上海市“一网通办”电子档案管理暂行办法》和《政务服务“一网通办”电子文件归档管理技术规范》。北京市档案局与市政务服务管理局联合印发《北京市政务服务“一网通办”电子文件归档与电子档案管理办法》[1]。

3.4.2执行好电子文件归档的行业标准。做好元数据采集和“四性”检测，执行好《电子文件归档与电子档案管理规范(GB/T18894-2016)》、《文书类电子档案检测一般要求》（DA/T70-2018）等。

3.4.3紧跟电子文件归档的新发展。随着电子文件归档试点和数字档案室建设试点的推进，电子文件归档与电子档案管理的实践会取得新进展，也会出台一些新的标准规范，“一网通办”环境下的电子文件归档也要借鉴新成果，不断发展、成熟，适应新变化，取得的新进步。比如，长三角地区政务服务“一网通办”的电子文件归档跟一个省范围内的“一网通办”在系统建设上会有新的要求，那么在电子文件归档的技术保障上也可能出新的变化。