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阅读《州县官的银两》
奏折制度的发展和实施火耗归公改革的地方财政，一并反映了清初决策结构的重要转变。两者都显示出雍正皇帝努力操纵官僚联系渠道，以绕开中央官僚决策机构，在皇帝及其各省代言人间建立直接的联系。权力的这次重组有两重目的。一方面，它使得雍正皇帝比从前的任何一位清朝皇帝享有更多的主动性和控制权。更为重要的是，权力结构的这一变化允许行政改革中存在创造性。没有雍正皇帝对奏折制度的强化，将获知雨雪粮价的一个非正式渠道发展成为皇帝和报告地方诸事务官员间的一种制度化联系，那么，耗羡归公改革绝不可能发生。
可以想见，一个详尽的省级财政方案对于地丁钱粮收入多而商业税收相对很少的地区比如山西，将是有效的，而对于农业生产低下和矿藏资源税收起重要作用的地区比如云南，将是灾难性的。为确保地方财政合法化和合理化的计划成功实施，适应各省特殊需求的唯一办法，就是允许各省制定各自的改革方案。
火耗归公所包含的最重要概念之一，是省和地方行政单位应有它们自己的正式经费，这种经费应有明确的税收来源并免受中央政府和本省上级行政单位的剥夺，这一经费被称为公项。用它们开支的项目常被称为公用或公事，因公事拨付的公项收入被称为公费。
工部的官员明确地支持禁止这些所谓的捐助，并认为重大工程拨款的所有责任应由中央政府承担。他们的意见真正地反映了火耗归公改革的精神，尽管他们承认这种捐助许多是自愿的，出自公心，但他们还是担心，任何建立在非正式捐助之上的财政政策将招致高层官员对当地百姓横征暴敛。
除了将经费储存在藩库，雍正皇帝也开始了一项将中央政府的收入存贮于更基层仓库的做法。开始没有制定储备数额，但在雍正八年（ 1730 ）这些储备正式化。在府州县库的储备数量分为四级，从十万至三十两不等。
中央政府对正项收入有效拨款的关注，是火耗归公改革期间倾力关注地方财政的结果。公共项目应由公共经费支付，为此适当征收公共经费并做出预算的原则，迫使中央政府重新评价自己对于各省行政经费应有的贡献。不是鼓动中央政府蚕食地方经费，改革似乎是为了明确每一级政府的各自责任。那些用于公项的经费与正项完全不同，监督、上报、分配这些经费的方法都显示了它们的特质。
现在还能看到差不多所有省份的省级预算，大员们除他们的养廉外，还提供有正式的经费。大多数情况下，这些经费以专款形式拨付，用作心红纸张和胥吏的工食。两笔款项经常是分立的，可能被视作省里公共开支的组成部分，因为这些并没有扩展至布政使以下的官员。
改革的结果是，大部分的省内盈余由地方转移到了省里，削弱了州县官对财政的自由支配权。这种地方主动性的丧失在一定程度上得以弥补，即省里掌控巨额公费以负责州县不可能承担的项目。而且，如同修缮城垣或大规模建设贡院事例一样，可以大规模地采买物料。如果在过去，依赖薄弱和控制严格的地方财政基础，这样的工程不可能实施。
皇帝的确赋予了督抚和布政使对各省经费很大的处置权。事实上，他愿意承受比官员们自己所认可的更多的地方独立性，这自有原因。每年奏报的黄册是皇帝特别要求的仅有的奏报。然而，从上面提到的交代式的奏报到两三行文字的通报，而不论多大的一笔经费用于何种目的，可以说皇帝所受蒙蔽日深。这些报告是清代官员中普遍存在的一种官僚主义偏执狂的症状。即便是被赋予了分配各省经费的权威，各省的大员感到有必要将他们的行动向皇帝报告。从所有的可能性考虑，他们希望保护自己，以防继任者质疑自己任上经费的开支情况。
如果我们视雍正朝的改革是重新调整帝国财政管理，目的在于保护“国计”和“民生”，那么有选择地取消与合并在非正式经费体系中各项经费的做法就好理解了。非正式经费体系中两种类型的经费在改革中遭严禁：私派和官员间收受的陋规。前者被视作造成百姓的财富枯竭，以及在正项赋税征收中形成拖欠的基本原因。后者通过榨取基层官员的经费，被视为藩库亏空的主要原因。由此形成非正式的庇护联系，成为官僚操守廉洁的主要障碍，而且，当这些形式的贿赂互相交织，他们就会结党奥援。对陋规日益增长的需求，迫使基层官员加大对百姓的加派。这些经费的非法转移会带来亏欠，为了使自己免受纪律处分，他们情愿向上司呈送陋规。正因如此，私派和陋规才作为改革的主要标靶，改革就是要消除这些费用以及加派，在地方建立合理和合法的经费体系。
从上面的例子可以看出，官府对于商人自己的福祉并非无动于衷。盐规继续作为省里收入的一个来源，这种情况常常是，盐商所提供的数额要比以前非正式经费体系之下的水平有所减少。在河东盐区，以前从盐商处征收超过 100 000 两，既补充公共经费，又为官员补充养廉，还有书吏、衙役和巡缉兵卒的工食银
盐规一旦归公，就不能只用于与盐政自身有关的事务。在许多省份，这些盐规是对地丁钱粮收入的重要补充。特别是当要求为微员提供养廉的上谕颁布后，许多省份为了所需经费被迫求助于盐政和关税陋规。
这些省份为了不时之需以及补充养廉和公费而依赖盐、关和杂税，证明商业部门的赋税“盈余”和规费的作用远远超出了正额所揭示的数字。尽管对于地方库储来说，在总量上它们仍然无法和来自地丁钱粮的部分相比，但离开了这些非农业收入的补充，仅有少数省份可以支撑下来。在华中和华北平原以外地丁钱粮收入少的地区，商业收入对于改革的成功至关重要。与加重百姓负担和有损官员廉洁的陋规不同，来自盐、关、商业的赋税利用中国人口和商业活动的增长，为地方经费提供了一个不断扩展和合法的来源，这些经费既不违背朝廷的法律，同时也不危及普通大众的生活。
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