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阅读《皇权不下县》第一章 清代州县“分防”制度与县辖政区的类型
按照《宪法》规定的政区层级 , 目前实行省、县、乡三级制。省级政区包括普通的省和直辖市、自治区、特别行政区 , 县级政区包括普通的县、自治县、市和部分市辖区 , 乡级政区则主要是乡、镇。当代政区可以研究到乡镇 , 甚至行政村 ; 但因史料的局限 , 历史政区研究成果绝大部分都是县级及其以上的研究 , 县以下研究实属凤毛麟角 , 尽管可能会有汉唐宋元明清京师或大都会附近的乡里复原研究 , 但此类研究永远无法覆盖整个国家。因此 , 从经世致用的角度来看 , 成为一个古为今用的瓶颈。
明代布政使司、按察使司、都指挥使司所构成的“三司”体制以职能来分割省级行政长官的权力 , 导致了统制力的缺失 , 尽管明代出现了总督、巡抚 , 试图统一事权 , 但并未“定制化”,始终未能摆脱差遣的地位。至清代 , 通过对督抚的调整 , 逐渐形成一省一巡抚 , 数省一总督的定制 , 从而实现一省之内的事权集中 , 同时通过督抚相互牵制的权力分割系统 , 在更高一层内达成了解决确保统制力与权力分割之间的矛盾的课题 , 意味着省级地方行政制度的更高的完成 。督抚辖区的调整和稳定并与布政使司辖区逐步重叠 , 可以视作对明代两者辖区交叉行使的复合型管理方式的“集中”,从而将督抚、布政使的民政、军政统归于一套行政系统中。
有赖于谭其骧、顾诚等诸位先贤的卓越研究 ,“明代的实土卫所构成一种地理单元”已成定论。由明入清以后 , 卫所陆续被裁并 , 或废入临近州县 , 或置为新县 , 其流风余绪深刻影响着清代行政区划与基层社会变迁。
广建直隶州 , 减少了府级政区的管理半径 , 从而使得明代幅员广阔的府及其辖地得以分解 , 提高了行政效率 ; 对于属州及其领县的剥离 , 使得属州这一县级单位不必在处理本州辖地的基础上 , 关注于力不从心的属县监察之责 , 属州转变为不领县的纯粹的县级政区 , 这是优化地方行政层级的举措。
道制调整也是一种事权集中 , 除了保留若干必需的专业道之外 , 清代对明代遗留的数目繁多的各类职能单一的“道”进行了归并 , 尤其是康熙六年对“道”的大规模裁撤是这一层级调整的关键府的分防形成了厅这一新的政区形式 , 对于直隶厅或散厅而言 , 将一府之中较紧要之区 , 单独划割 , 交予与知府同城事简的同知或通判 , 是将正印官之权分予僚属官。
历代州县机构 , 除设有知县等正印官以外 , 往往都设有一定数量的僚属官作为佐助。清承明制 , 根据《大清会典》的记载 , 其僚属官分为三类 : 佐贰官、杂职官、首领官 , 主要是 :“州佐贰为州同、州判 , 县佐贰为县丞、主簿 , 所管或粮、或捕、或水利。凡府州县之佐贰 , 或同城、或分防。其杂职内之巡检皆分防管捕 , 或兼管水利。……厅首领有经历、知事、照磨 , 州首领有吏目 , 县首领有典史。
巡检设置的普遍化导致了其作为县以下最重要警政系统的形成 , 而且部分巡检还出现了专管县属某个具体区域的情形 , 其实已经在相当程度上显示了县辖政区的雏形。和典史、县丞、主簿设于县 , 州同、州判设于州不同 , 巡检司可设于厅、州、县等所有县级政区之下 , 故其数量最多 , 设置最为广泛。
县丞除与知县同城的之外 , 还有众多分防县丞 , 这类县丞统辖州县部分区域 , 如顺天府宛平县县丞驻于庞各庄 ,“将附近之六十九村并归该县丞稽察 , 除词讼案件仍不得擅受外 , 所有盗贼、邪教、娼赌、斗殴等事 , 均责成该县丞就近查拿 , 解县审办。
典史的职责一般专司监狱 , 虽属知县僚属官 , 以制度论 , 应该不时有差委事件 , 但因监狱责重 , 故往往委派他员办理 ,吏目与典史类似 , 都是管理监狱之官 , 只不过典史设在县下 , 而吏目属州。
吏目分辖区主要职司是捕盗等警政职能 , 这也是由其本职典狱、捕务衍生而来的。州同、州判属于知州的佐贰官 , 其分辖地往往被称作“分州”,与县丞、主簿类似 , 既有驻于州城 , 也有分防地方的。驻于州城的往往肩负典狱之责 , 且分管全州捕盗事宜。
分防地方者一般均具有一定的管辖区域。“州同、州判乃系佐贰 , 听候差委之员 , 其与知州同城者原毋庸给予关防”,其意为州同、州判并无一定职任 , 故无需关防。而分防地方者有固定管辖区域 , 必须给予关防 , 方于政事有益而便责成无论直隶厅还是散厅 , 都各有本管区域 , 故从地域角度而言 , 其亲辖地仍应算作县级政区的一种。厅的僚属官主要有知事、司狱和照磨等。
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