切实提升领导干部的宪法思维能力研究

写在论文前面的文字：

最近，根据院领导的安排，我申报了一项山东省的课题:《论我国醉酒驾驶的综合治理》和两项聊城市的课题:《切实提升领导干部的宪法思维能力研究》、《论我国醉酒驾驶的综合治理》。还不知道结果如何，不管结果如何，搞点科研还是很有意思和很有价值的一件事情。

与此同时，写出来两篇论文。其中一篇是《论我国醉酒驾驶的综合治理》，4月12日已经在本订阅号上刊登。今天刊登出来这一篇。

毕竟，现在，想在其他期刊报纸上发表论文，难于上青天。而在我的订阅号上发表，只需我在电脑上或手机上编辑一下，再点击“发表”就可以了。

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摘要：领导干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者和实践者，是中国特色社会主义法治体系建设的“关键少数”。领导干部的宪法思维能力是推动宪法实施和国家民主、法治进程的重要精神力量。不过，目前我国部分领导干部存在对宪法知识理解不透、宪法思维能力不足、依法办事观念不强等问题，影响了党和政府在人民群众中的威信和形象。笔者在分析其特点、危害、原因的基础上，提出了健全宪法学习教育长效机制、宪法思维能力的考核评价机制，日常使用宪法语言、落实宪法宣誓制度、优化宪法和法治环境等措施，以提升领导干部的宪法思维能力，使其将宪法精神化作自身的行为准则和人生信念。

关键词：领导干部、宪法思维能力

切实提升领导干部的宪法思维能力研究

领导干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者和实践者，是中国特色社会主义法治体系建设的“关键少数”。国家的法治建设不仅依赖于领导干部具有较高的法治思维能力，而且依赖于领导干部具有较高的宪法思维能力。领导干部的宪法思维能力是推动宪法实施和国家民主、法治进程的重要精神力量。提升领导干部的宪法思维能力是建设现代法治国家的内在需要，也是推动国家治理现代化和全面深化改革的必然要求。

然而，由于人治思想、特权思想、官僚主义、宪法自身属性和实施、宪法教育、考核机制等原因的影响等，我国部分领导干部存在对宪法知识理解不透、宪法思维能力不足、依法办事观念不强等问题，影响了党和政府在人民群众中的威信和形象。

因此，应通过健全宪法学习教育长效机制、宪法思维能力的考核评价机制，日常使用宪法语言、落实宪法宣誓制度、优化宪法和法治环境等措施，以提升领导干部的宪法思维能力，使其将宪法精神化作自身的行为准则和人生信念。

一、基本概念解析

（一）领导干部

《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》（中办发〔2015〕23号文）第十二条规定：本规定所称领导干部，是指在各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、军事机关以及公司、企业、事业单位、社会团体中具有国家工作人员身份的领导干部。

（二）宪法思维

思维方式是指在人类社会发展的一定阶段上，思维主体按照自身的特定需要与目的，运用思维工具去接受、反映、理解、加工客体对象或客体信息的思维活动的样式或模式，本质上是反映思维主体、思维对象、思维工具三者关系的一种稳定的、定型化的思维结构。[1]

宪法思维是对宪法精神的信仰，是人们运用宪法及其基本理论思考问题、解决问题的一种思维方式，是人们的宪法情感、知识、观点、理念和思想的集中体现。

（三）领导干部的宪法思维能力

领导干部的宪法思维是领导干部以宪法为依据，运用宪法规范、宪法原则与宪法精神，观察问题、思考问题和处理问题的思维方式。领导干部的宪法思维能力，是领导干部运用宪法思维处理问题的能力。

在我国，宪法是国家根本大法，是治国安邦的总章程，宪法具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。宪法权威是法治权威的首要体现，党的十九大报告强调要维护宪法权威，在全社会树立宪法法律至上，法律面前人人平等的法治理念。

领导干部具备宪法思维，要能够深刻认识宪法的内涵与意义，理解宪法的逻辑与功能和宪法规范背后的宪法精神，并将这种精神内化为自己的行为准则和人生信念。在工作中，要以宪法为依据，全面贯彻落实宪法的各项规定和基本价值，并运用宪法及其基本理论解决各类问题。能够在决策、管理、执行和服务的过程中以宪法原则为指导来进行公务活动，在进行改革和制度设计的时候，能够自觉与宪法精神保持一致，能够站在维护宪法精神的高度来推动改革和完善制度，这是社会主义政治文明先进性的最集中体现。

二、领导干部宪法思维能力存在的问题及危害

提升领导干部的宪法思维能力是治国理政的现实需要，对于推进依法治国，深化改革实践，在宪法和法律秩序下创新社会治理体制机制，对打造全民共建共治共享的社会治理格局，助推国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

目前，全面依法治国已经取得了重大成就，从总体上讲，当前领导干部法治观念和宪法思维在不断增强，依法办事能力也在不断提高，但各级领导干部宪法思维能力与全面依法治国对“关键少数”的要求之间还存在一定差距。一些领导干部头脑中个人意志至上、宪法与法治观念淡薄，实践中以言代法、以权压法、徇私枉法、干预司法等现象还不同程度存在。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“一些领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在”。

可以说，当前在领导干部中，不同程度的存在着不尊重法治规则、缺失法律信仰与宪法思维的现象。例如：一些领导干部以言代法、以权压法、滥用职权、以权谋私的问题时有发生。尤其是受不良思想的影响，极少数领导干部深陷在“关系网”之中，法治信仰不够坚定、守法意识十分薄弱，容易成为不良权力的保护伞，直接影响了法治公正的具体开展。

还有的领导干部过于崇尚权力、不遵从法律，试图利用“裙带关系”获得不良效益，官僚作风十分严重，执法不力的现象较为突出，“重人情轻法理”的问题仍然存在。这种以”情感网”取代“法律网”的不良之风，是法律信仰和宪法思维缺失的具体表现，也成为了一种法治“潜规则”，致使法律的公平公正面临威胁。

对领导干部来说，他们作为团队的“领头羊”，一旦存在藐视法律、随意践踏法律、不依法办事等行为，不仅会对党风、政风、民风造成严重的损害，而且还会严重影响党和政府在人民群众心中的威信和形象，降低了党和政府的公信力，使社会缺乏安全感与信任感。

三、领导干部宪法思维能力存在问题的原因分析

习近平总书记指出，“心中无法、以言代法、以权压法是法治建设的大敌”。各级机关是法治运行的关键一环，如果领导干部法治意识和宪法思维淡薄，国家和社会生活就无法在法治轨道上运行。

制约领导干部宪法思维能力提升的因素是多重的，既有传统的人治思想、特权思想、官僚主义思想的影响，也有宪法自身属性原因，以及宪法的教育培训机制、考核机制等原因。

（一）人治思想观念根深蒂固

受几千年封建社会人治思想的影响，一些领导干部在行使权力时，容易滋生出权力本位、权大于法的思想，以权压法、以言代法，人治思想在很大程度上制约了领导干部宪法思维的形成以及宪法思维能力的提升。

第一，权大于法。有些领导干部强调公权力至上，而忽略对私权利的保护，认为权力大于人民，这是法治观念的淡薄，更是政治观的幼稚，导致滥用权力、徇私枉法等现象时有发生，严重损害着公民的合法权益。

第二，情大于法。受传统伦理道德和人情社会影响，有些领导干部遇到事情不用法律解决和化解矛盾，而是试图通过关系来解决问题，轻视法律原则、规则，造成法治实践中时常出现情大于法的现象。

（二）特权思想和官僚主义严重

第一，特权思想。有的领导干部不能摆正自己的位置，一朝权在手，便搞特殊化，处处显得高人一等的优越性。领导干部要严以律己，防范特权倾向滋生，牢固树立“制度面前没有特权、规章约束没有例外”的意识。

第二，官僚主义。官僚主义的实质是官本位，只关心自己的权力和利益，对国家和人民的利益漠不关心。官僚主义是只管发号施令不考虑实际，有职权而不作为，或有权力而滥作为，是典型的破坏法治的行为。

（三）宪法自身属性原因

宪法自身的政治属性强，法律属性弱，导致了部分领导干部对宪法的认知出现偏差、信仰不足。宪法作为根本法，是新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现，对于整个国家的法律体系具有统帅作用。这是宪法政治属性的体现。

同时，作为一部法律规范，宪法也当然地具有法律属性，只是它不像民法、刑法、行政法、诉讼法等在现实生活和实际工作中应用频繁，所以有的领导干部仅将宪法看做是国家的政治纲领，是高高在上的“政治宪章”，对宪法的政治属性了解相对较多，对宪法的法律属性知之甚少，认为与自己的工作生活关系不大，很少关注。而且不熟悉宪法的历史、现行宪法的立法经过、宪法条文的内容，导致在工作生活中能想到宪法、应用宪法者较少。

（四）宪法教育的缺失，导致部分领导干部对宪法不熟悉

第一，不熟悉宪法历史和现行宪法的立法经过。对新中国以来的四部宪法、现行宪法的四次修改和四个修正案的历史经过了解较少，对1954年宪法的历史意义、1975年宪法和1978年宪法的历史局限、1982年宪法的拨乱反正认识不清。

第二，不熟悉现行宪法条文的内容。不少领导干部没有通读过 138 条、包括序言共计 16500字的宪法全文，对宪法的序言、总纲、公民的基本权利和义务、国家机构等的基本规定不熟悉，何谈应用。

第三，即使在日常工作中用到法律，用的比较多的是与本职工作相关的实体法和程序法，很少考虑到宪法规范。

第四，对“12.4国家宪法日”、“宪法宣誓制度”等举措被动接受多，内心触动少，仪式感强，信仰感弱。[2]

第五，对宪法的教育缺乏相关制度。在大部分的机关单位中，对领导干部学习宪法的时间、内容、形式、授课老师等，没有形成专门文件规定，没有形成长效机制。

（五）宪法思维能力的考核没有纳入对领导干部的考核机制

目前，缺乏对领导干部法治指标和宪法思维能力的考核、激励和约束机制，需要将依法决策、依法办事等结果作为领导干部综合考核评价的重要内容，并健全相关激励机制。

四、提升领导干部宪法思维能力的应对之策

提升领导干部的宪法思维能力是一项长期而艰巨的工作，也是一项系统工程。笔者认为，提升领导干部的宪法思维能力，应从以下几个方面入手：

（一）健全宪法学习教育长效机制，促进领导干部宪法思维能力提升

法治思维不是天赋的思维，而是需要后天的学习、教育、实践积累才能逐渐形成。[3]宪法思维也是如此，需要后天不断的学习、教育、实践逐渐形成。

党的十八届四中全会进一步强调，法治教育，特别是公务员宪法学习教育的重要性，提出“完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委(党组)中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课”。

第一，要把宪法学习教育作为领导干部教育的重要内容。

使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识，树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。

第二，要不断优化领导干部宪法学习教育的形式。

仅仅依靠突击式、会议式的短暂学习是很难达到应有的针对性和实效性，要不断优化形式，改变以往的单纯授课的形式，采用主题活动、专题分享、实地走访、案例分析等具体形式，实现宪法学习教育形式的多样化，激励领导干部提升宪法思维能力的主动性、自觉性。

第三，完善领导干部宪法学习教育考核评估机制。

《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》提出，要“充分发挥领导干部带头尊法学法守法用法对全社会的示范带动作用，进一步落实国家工作人员学法用法制度，健全日常学法制度，强化法治培训，完善考核评估机制”。完善的科学有效的宪法学习教育考核评价机制，如定期考核、单次培训考试或答辩、案例分析、情景模拟、问卷调查、实地访谈、明察暗访、年度定期述职等方式。可以保障领导干部宪法学习教育成效、促进领导干部宪法学习教育常态化、体系化、机制化运转。

（二）健全领导干部宪法思维能力的考核评价机制

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”。

第一，在领导干部选拔任用、调任转任时，要坚持把宪法思维作为重要的考核方式。切实把依宪法履行职责的人员选拔到领导岗位上，相同条件下优先选拔宪法素养好、宪法思维能力高的干部。

第二，考核领导干部不能只看“德、能、勤、绩、廉”，还应将“法”，即宪法意识水平、宪法思维能力纳入考核体系，实现领导干部学法、懂法、守法、信法、执法工作的常态化。

第三，要加强领导干部的问责制，建立主要负责人责任追踪机制，做到有权必有责，严惩违纪违法行为。[4]

例如：2021年4月，山东省东营市委依法治市委员会印发《关于完善全市领导干部学法、用法、守法（普法）、考法、述法制度的意见》，对全市各级领导干部日常学法、自觉用法、带头守法（普法）、严格考法、年度述法工作进行统一规范和全面部署。该《意见》的出台，将进一步推动全市各级领导干部深入学习贯彻习近平法治思想，不断提高了“关键少数”的法治素养和法治观念，增强运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力水平，充分发挥领导干部在建设法治东营和推进东营高质量发展中的重要作用。[5]

（三）使用宪法语言成为领导干部的日常，将其宪法思维予以外化与提升

语言是思维的外在表现，宪法语言则是宪法思维的载体。宪法语言的特点是概念清晰、标准统一、指向准确、逻辑严谨，有利于共同理解和执行。宪法语言不只是法学家、法官、检察官的专利，各级领导干部也应加强训练，学会使用“法言法语”、“出口成宪”，并成为日常习惯。 

领导干部在平时讲话、做报告、写文章、制定方针政策时，既可以引用上级指示、报纸观点、红头文件，更要结合实际引用宪法条文和法律原则，切实改变宪法语言在公共话语体系构建中的缺失现象，克服对宪法语言的陌生感和疏离感，使宪法语言成为各级领导干部乃至全社会的“普通话”。[6] 

长此以往，领导干部在自如的运用宪法语言的同时，宪法思维自然而然的予以外化与提升。

（四）落实宪法宣誓制度，强化领导干部的宪法思维能力

宪法宣誓制度，是国家工作人员就职时，应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。[7] [8]

设立宪法宣誓制度，是增强领导干部宪法信仰、树立宪法思维的重要方式。该制度也是很多国家采取的一种宪法意识教育的重要制度。在联合国 193个成员国中，有 177个国家规定宪法宣誓制度，宪法宣誓成为国家公务员任职的一项法律程序。[9]

在我国，十八届四中全会决定提出设立宪法宣誓制度，2015 年全国人大常委会第十五次会议作出《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》，明确宪法宣誓的主体、程序、誓词的内容等事项，规定各级人大以及县级以上人大常委会选举或者决定任命的国家工作人员，以及各级政府、法院、检察院任命的国家工作人员，在就职时应当公开进行宪法宣誓。

通过宪法宣誓，能够让领导干部在神圣、庄严的宣誓仪式中感受宪法的精神，接受宪法确立的基本规则和价值观，并将对宪法的承诺公开化，唤起宣誓者内心的价值认同。宪法宣誓凸显了宪法确立的公民与国家之间的关系，既明确了宣誓者的权力由宪法赋予，必须依据宪法和法律行使权力，不得超越宪法，又明确宣誓者自觉接受民主监督，增强职责履行的责任感和使命感。

通过宪法宣誓，能够培养领导干部对宪法的信仰，尊重宪法、维护宪法，将宪法精神内化于心，外化于形，增强领导干部运用宪法思维的自觉意识。

（五）优化宪法和法治环境，为领导干部宪法思维能力的提升提供良好的外部环境

良好的宪法和法治环境，能增强领导干部运用宪法和法律的主动性和自觉性，提升宪法思维能力。因此，从以下几个方面优化宪法和法治环境：

第一，加强宪法和法治宣传，增强公民依法行使权利、履行义务的法律意识。

在全社会广泛倡导学法、懂法、用法解决矛盾、监督行政机关依法行政。只有让包括领导干部在内的全体公民都信仰法律，才能形成浓厚的宪法和法治文化氛围。

第二，完善立法工作。

坚持问题导向，依法立法，创新公众参与立法方式，积极听取各方面意见，保证立法的科学化与民主化，妥善处理改革与立法的关系。特别要注重立法的备案审查，以消除不同法律之间的冲突情况。

第三，规范行政执法。

坚持依法行政，以建设法治政府为目标，并创新政府治理方式，推进政务公开，加强对政府权力运作的监督，尊重和保障民众的知情权、建议权和监督权。

第四，推进阳光司法。

拓宽人民群众参与司法的渠道，实现诉讼过程便民化，切实保障人民群众的合法权益。要依法化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。

[1]高晨阳：《中国传统思维方式研究》，科学出版社2012年版，第1页。

[2]李萍.宪法视阈下领导干部依法执政的挑战与路径选择[J].湖北经济学院学报.2015，（3）：118—122.

[3]封丽霞.提高领导干部法治思维能力[N].中国纪检监察报，2020-21-01（05）.

[4]李超.领导干部法治思维提升的阻却因素及其突破[J]．边缘法学论坛，2020（12）：91-95．

[5]王文朋.李景坤.我市出台《领导干部“五法并举”意见》

全面推进领导干部学法、用法、守法(普法)、考法、述法工作[N].东营日报.2021-4-27(002).

[6]李萍.宪法视阈下领导干部依法执政的挑战与路径选择［J］.湖北经济学院学报.2015，（3）：118—122.

[7]全国人大常委会对宪法宣誓制度作出修订，新宣誓誓词公布.澎湃,2018.2.24.

[8]（两会授权发布）中华人民共和国宪法修正案.新华网，2018.3.12.

[9]孙如意．领导干部宪法思维的内涵与运用［J］．求实，2017，(1):30－39．

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