市场监督管理的举报与投诉
谢旭阳 久洋之法料
市场监督管理的举报与投诉
举报与投诉，是新整合市场监管系统发现违法行为的重要线索来源。据百度百科解释，举报，指检举，报告。对于行政执法机关而言，举报即指公民、法人或者其它组织发现违反行政管理法律法规规章的行为，向有权管辖的行政执法机关反映，要求予以查处的行为。向行政执法机关反映违反法律法规规章行为的公民、法人或者其他组织是举报人。投诉则是指公民、法人或者其它组织因自身权益被侵害，向行政执法机关反映涉案组织、人员侵犯其合法权益的违法事实，主张保护其自身权益的行为。投诉人，即为权益被侵害者本人。
对于整合后的市场监督管理机关来说，调整其举报、投诉工作的主要法律依据有：
1、《食品安全法》第十二条“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”第一百一十五条“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。……”
2、《产品质量法》第十八条“县级以上产品质量监督部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌违反本法规定的行为进行查处时，可以行使下列职权：……” 第二十二条“消费者有权就产品质量问题，向产品的生产者、销售者查询；向产品质量监督部门、工商行政管理部门及有关部门申诉，接受申诉的部门应当负责处理。”
3、《商标法》第六十二条“县级以上工商行政管理部门根据已经取得的违法嫌疑证据或者举报，对涉嫌侵犯他人注册商标专用权的行为进行查处时，可以行使下列职权：……”
4、《广告法》第五十三条“任何单位或者个人有权向工商行政管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。工商行政管理部门和有关部门应当向社会公开受理投诉、举报的电话、信箱或者电子邮件地址，接到投诉、举报的部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉、举报人。…”
5、《消费者权益保护法》第三十九条“消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（一）与经营者协商和解；（二）请求消费者协会或者依法成立的其他调解组织调解；（三）向有关行政部门投诉；……”
6、《价格法》第三十八条“政府价格主管部门应当建立对价格违法行为的举报制度。任何单位和个人均有权对价格违法行为进行举报。政府价格主管部门应当对举报人员给予鼓励，并负责为举报者保密。”
7、《标准化法》第三十五条“任何单位或者个人有权向标准化行政主管部门、有关行政主管部门举报、投诉违反本法规定的行为。标准化行政主管部门、有关行政主管部门应当向社会公开受理举报、投诉的电话、信箱或者电子邮件地址，并安排人员受理举报、投诉。对实名举报人或者投诉人，受理举报、投诉的行政主管部门应当告知处理结果，为举报人保密，并按照国家有关规定对举报人给予奖励。“
涉及的部门规章有《食品药品投诉举报管理办法》（国家食药总局令第21号）、《产品质量申诉处理办法》（国家技术监督局令第５１号）、《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》（国家工商总局令第62号）、《价格违法行为举报处理规定》（2014年国家发展和改革委员会令第6号）、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（国家市场监督管理总局令第2号）
上述法律规定中，是将“举报”与“投诉（申诉）”并列或者分开规定的；相关的部门规章中，除了国家食药总局的《食品药品投诉举报管理办法》外，也都是将“举报”与“投诉（申诉）”并列或者分开规定的。这种法律规范中的并列或者分别规定，表明举报、投诉是两种并列的概念，昭示着举报与投诉具有不同的内涵及法律属性的。
首先，举报与投诉的法律渊源不同。虽然规定调整举报事项的法律规定很多，但举报总体属于公民宪法权利范畴，我国宪法第四十一条第一款规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”举报即是公民行使宪法赋予建议权的具体体现。而投诉，则是投诉人的权益受到侵害，请求行政执法机关予以保护处理的平等主体之间的争议解决，渊源于《民法通则》、《侵权责任法》、《消费者权益保护法》等法律规定，总体属于民事法律事务。
二是举报与投诉的发动主体不同。按照通常的理解，举报，可以是发现违法行为的任何公民、法人或者其他组织，无需自身权益受侵害为前提。而投诉，只能是自身合法权益受到侵害的被侵害者。
三是举报与投诉的处理程序不同。举报的结果是导致行政处罚程序的启动，主要适用《行政处罚法》及《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》等相关行政处罚程序规范；而市场监督管理机关的投诉处理方式是调解，目前主要依据《消费者权益保护法》及《产品质量申诉处理办法》、《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》、《价格违法行为举报处理规定》规定的程序规范。
四是举报与投诉的处理方式不同。举报经核实确有违法行为的，就必须立案调查，并根据调查结果依法作出行政处罚决定，且举报人是不可撤回举报的，举报处理是履行市场监督管理和行政执法的法定职责，查处结果具有强制力。而投诉，由于属于平等主体之间的民事争议，行政执法机关只能适用调解处理，《产品质量申诉处理办法》、《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》、《价格违法行为举报处理规定》都作了明示规定。而对于行政调整，也是非强制性的，只要有一方当事人不愿意参加，调解就无法进行，并且投诉是可以撤回的，调解最终是否能够达成，取决于投诉人与被投诉人意愿，且调解结果也不具有强制执行力。虽然《食品药品投诉举报管理办法》没有规定行政调解，原食药系统据此认为食药机关没有调解食品药品领域的消费者权益争议职责，甚至某些法院也支持了这一观点；但不可否认的是，《消费者权益保护法》第三十九条第三项规定：“ 消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：…（三）向有关行政部门投诉；…”《消费者权益保护法》规定的受理消费者投诉的有关行政部门显然包含原来的食药机关，受理消费者权益争议投诉之后，仅对违法行为作出行政处罚是不符合《消费者权益保护法》第三十九条第三项“ 消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决”规定的，因为消费者权益争议并不会简单地因投诉受理机关对经营者的违法行为作出行政处罚就自然化解了的。
五是举报与投诉的举证负担不同。举报属于检举、报告他人违法行为的举动，基本没有举证负担。而投诉，属于平等主体之间的争议解决，按照“谁主张谁举证”的原则，投诉人负有证实自己合法权益受到实际侵害的举证义务，《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十六条规定：“下列投诉不予受理或者终止受理：…（六）消费者知道或者应该知道自己的权益受到侵害超过一年的，或者消费者无法证实自己权益受到侵害的；…”、《产品质量申诉处理办法》第十八条规定：“申诉人提供的书面材料应当载明以下内容：…（三）申诉的请求、理由和事实经过、相关证据。…”、《价格违法行为举报处理规定》第十二条第二款：“ 价格投诉应当在争议发生之日起一年内提出，并提供本人的身份证明、民事请求事项及相关证据。”
六是举报与投诉的保密要求不同。根据相关规定，举报受理承办机关都有为举报人保密的责任，且举报人可以匿名举报；而投诉，投诉人必须署名，而在调解过程中必然需要告知被投诉人有关投诉人的投诉原由、处理要求等，事实上无秘密可保的。《产品质量申诉处理办法》及已废止的《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》更是明确规定应当在接到申诉材料后五日内将申诉书副本发送被申诉人。虽然《广告法》第五十三条第三款规定“有关部门应当为投诉、举报人保密。”但只要一进入投诉处理程序，投诉的具体事项一挑明，投诉人、被投诉人一接触，他们二者之间就不存在秘密了，所以这个法律条款表述是有问题的，事实上做不到完全保密的，只能对不相关的社会公众保密；国家食药总局《食品药品投诉举报管理办法》将投诉举报绑在一起规定，并规定“严禁泄露投诉举报人的相关信息；严禁将投诉举报人信息透露给被投诉举报对象及与投诉举报案件查处无关的人员，不得与无关人员谈论投诉举报案件情况”，但《食品安全法》第一百一十五条第三款仅规定“有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。…”且《食品药品投诉举报管理办法》第二条明确“食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为。”这里的“投诉举报”实质上仅是通常意义上的举报。
七是举报与投诉的救济途径不同。《行政复议法实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：… （二）申请人与具体行政行为有利害关系；…”《行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”这里的“利害关系”应该理解为“公民、法人及其它组织的权利义务与具体行政行为之间存在因果关系。”多数情况下，举报人与举报的处理结果没有利害关系，因而是不具有复议诉讼权利的。投诉人对行政执法机关的不予受理及不告知处理结果等不作为行为是具有复议、诉讼的权利，而依据《行政复议法》第八条第二款“不服行政执法机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”及《《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第二项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；…”投诉人对于投诉受理后的行政调解行为及其结果应是没有复议诉讼权利的。
八是特定范围的举报，查实之后是可以给予奖励的。《标准化法》《食品安全法》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》《直销管理条例》《禁止传销条例》《制止牟取暴利的暂行规定》《特种设备安全监察条例》《易制毒化学品管理条例》《医疗器械监督管理条例》都明确规定给予举报行为以奖励，而投诉行为根本没有奖励一说。
基于上述分析，举报与投诉毕竟属于二种不同性质行为，各有各的规定，各有各的特性，需要依据不同法律规范、适用不同程序、承担不同义务，作出不同决定的。《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第三十三条明确规定：“工商行政管理部门在处理消费者投诉中，发现经营者有违法行为的，或者消费者举报经营者违法行为的，依照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》另案处理。”《产品质量申诉处理办法》第七条规定：“技术监督行政部门对无需追究刑事、行政责任的产品质量申诉，应当根据申诉人或者被申诉人的请求，采用产品质量争议调解方式予以处理。”《价格违法行为举报处理规定》第十二条第一款规定：“ 因生活消费需要购买商品或者接受服务的消费者，可以单独或者在进行价格举报时一并对涉及自身价格权益的民事争议提出投诉(以下简称价格投诉)。”对于同时提出举报、投诉的应当分别依照行政处罚程序与投诉处理程序处理。实践中曾经出现的举报、投诉二者合一的举报投诉行为，不仅行政执法机关难以正确依法处置，当事人自身的相关权利也难以得到保障。为此，对于工作中遇到的举报、投诉合二为一的举报投诉函，应当联系当事人要求其依法分别提交，否则仅能作举报处理，因为不如此无法为之保密，泄露举报人信息会导致行政执法机关及执法人员违法的，当然当事人书面明确要求受理机关将举报投诉函转告被举报投诉人的可以考虑除外，但仍然必须将举报、投诉分离，分别按照其各自规定的程序和时限进行处理。而且投诉人要求赔偿损失的，应当告知投诉人提供其合法权益因被投诉行为受到实际侵害的证明材料。
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