数字改革如何优化政府治理

政府推行数字化改革的目的是为了实现政府治理体系和治理能力的现代化，最终打造未来政府。要实现这一目的，首先要了解什么是政府治理？政府治理的边界是什么？

简单地理解政府治理，就是政府设定一系列目标，然后运用一系列手段（如法律法规和政策文件）实现目标的过程。现实中，这个过程是非常复杂的。

首先，政府的目标体系非常复杂。这需要有大量社会科学研究的支撑。共产党领导的政府在现阶段其终极目标其实就是两个：一是满足人民对美好生活的需要；二是实现中华民族的伟大复兴。

但是，这两个目标分解下去就变得十分复杂了。

目标的复杂性主要体现在体系庞杂，层次繁多。人民的需要既有物质方面的需要，也有精神方面的需要。民族的复兴则包括经济、政治、文化、社会、生态等方方面面。而且，每一个方面都可以不断地向下分解为更细的目标，最终进入“毛细血管”成为可操作的目标。

目标的复杂性也体现在有些目标之间存在一定的相斥性。比如经济发展和生态保护之间的矛盾，比如经济领域的公平和效率之间的权衡。美国公共政策学者斯通在她的《政府悖论》一书中就认为，政策是一门妥协的艺术。

目标的复杂性还体现在选择操作性目标和背后真实性目标之间的差异。所谓真实性目标是指政府真正希望实现的目标，比如人民的幸福感。但是，如何实现幸福感？政府会选择一系列的操作性目标，比如收入水平、受教育程度等。但是，操作性目标和真实性目标之间是否存在刚性关联？可能这中间会存在一些柔性偏差。

其次，政府的政策工具体系也非常复杂。按照工具制定的规范性和有效性，主要可以分为法律法规、政策意见和通知文件等。法律法规的制定相对比较规范、程序较长，内容相对比较稳定；政策意见制定的时间相对较短，但也具有一定的规范，一般适用于中短期目标；现在直接通过通知文件下达指令的方式相对较少，这类一般适用于临时性、短期性、应急性事项。

工具的复杂性主要体现在制定过程的公平性和科学性权衡。公平性主要体现在程序正义，科学性主要关注的是工具作用于目标的有效性。公平性和科学性有时候会存在冲突，比如公平性强调决策的民主、大众参与，而科学性强调专家意见。《乌合之众》和《低智商社会》都谈到随着决策人数的增加，决策的效率和水平都会下降。

工具的复杂性也体现在工具到目标传导过程中的效力损失。最好的意图，即目标，如果选择工具不恰当有可能导致南辕北辙的结果。比如，前些年各地政府为了完成节能减排任务，对企业进行拉闸限电，结果有的企业用柴油机自己发电，导致实际能耗更高。

工具的复杂性还体现在工具对目标影响的效果评估非常困难。政府监测的反映某个目标的指数发生了变化，并不一定意味着政府的工具起到了效果。目标指数的变化往往是多因素共同作用的结果，政府的工具有可能也在其中发挥了作用，但是，很难将这种作用的效果分离出来。效果评估的缺失，反过来会影响工具的进一步调整优化。

那么，数字改革如何优化政府治理？

数字改革可以在政府治理的各个环节中发挥作用，主要包括以下几个环节：一是优化操作性目标，使其更能体现真实性目标；二是支撑政策制定的科学性，提高政策的有效性；三是提高政策的执行效率，减少中间环节，减少政策执行成本；四是评估政策效果，为下一步优化政策提供依据。

前几年各地政府推行的“最多跑一次改革”或类似的数字化改革，主要就是利用信息化手段，着眼于改善政策工具的执行效率，优化政策流程，减少政策环节，实现数据共享，从而降低个人和单位的办事成本。

也就是实现政府决策在第三个环节的优化。这个环节的优化相对简单，因为不需要大幅调整目标和工具，只需要利用信息化手段将现有的目标和手段从线下转到线上，并适当优化就行了。而这一点正好是信息化技术的拿手好戏。

应该说，这一工作取得了良好的成效，政府工作效率得到了大幅提高，老百姓和企业办事的成本大幅下降，营商环境得到优化。

但是，在政府决策的其他几个环节，数字化改革的进展还十分有限。要提升政府的治理能力，不仅仅是要改进政府的执行效率，而且应该是要提高政府的决策水平，这就必须要在政府决策的其他几个环节进行优化。这也是本轮数字化改革需要重点突破的地方。

需要注意的是，对其他几个政府决策环节的数字化改革绝不仅仅是政府工作的简单信息化，事实上它是一项系统工程，需要各类主体的共同参与，尤其需要社科研究部门的强有力支撑。

不论是优化操作性目标，还是科学制定政策工具，又或是完善政策评估，都不仅仅是信息化手段能够解决的问题，它需要社科研究部门参与深入研究，制定决策模型，并不断优化迭代升级，作为数字化改革的基础性支撑。

传统上社科研究部门的研究与实践应用相对脱节，大量政府发布的社科类研究项目，最后都仅仅是体现在杂志上的一篇文章，或出版的一本专著。这些成果很难直接应用到政府治理的实践当中。

原因可能是多方面的，其中主要的原因可能是作为社科研究机构缺乏数据的支撑，和对政府工作的了解。大数据和人工智能等新兴技术手段有可能为破解这些难题提供方法和途径。

数字改革应该充分利用这些新一代的信息技术手段，将政府部门和社科研究机构紧密结合起来，从而真正发挥出社科研究部门作为政府智库的作用。